基于SWOT的乡镇非运输船舶安全管理对策研究
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作者: 陶功保 王小明
运用SWOT态势分析法，系统分析芜湖海事局辖区乡镇非运输船舶的现状及存在问题，提出该类船舶安全管理的对策，以期减少水上交通事故，促进辖区水上交通安全。
当前，我国沿江、河、湖泊等水网地区乡镇非运输船舶发展十分迅速，已成为繁荣农村经济不可或缺的重要组成部分。据不完全统计，芜湖海事局辖区现有非运输船舶686艘，其中小渔船429艘，乡镇农用船、自用船257艘。2010年，发生非运输船舶等级事故 1 件、死亡2人、沉船 1艘，分别占到等级事故的25%、66.7%、33.3%。由以上数据可见，非运输船舶数量虽然相对运输船舶较少，但发生事故的概率较高，且造成的死亡人数多，后果严重，对人民生命财产构成了极大的威胁。
芜湖海事局辖区乡镇非运输船舶的SWOT分析
1、优势分析
乡镇非运输船舶有两大属性，其一为船主及家庭自用，不参与营运谋利；其二驾船者为船主及家庭成员。改革开放后，随着农村商品经济迅速发展，农民商品意识增强，乡镇非运输船舶走上了专业化运输道路，成为市场经济条件下的乡镇运输船舶，在主要通航河流、湖泊，经济发展较快的地区呈逐年急剧下降和减少趋势。从现存的分布情况来看，乡镇非运输船舶主要分布在经济不发达的小河支流地区。但由于中国经济发展不平衡，在广大经济欠发达地区，由于交通基础设施较差，乡镇非运输船舶诸如“自用船”等还将在一定时期内继续存在。
可满足农业生产、日常生活的非营业性运输需要，是水网地区群众便捷出行的重要方式之一。在水网地区，乡镇非运输船舶作为农民务农、赶集、购物的主要交通工具，如装运肥料等农用物资和桑叶、稻谷、榨菜等农产品。乡镇非运输船舶的大量发展，给水运市场增添了新的活力，已成为繁荣地区经济的重要力量，对于保障水网地区百姓出行、货物流转，促进乡镇经济社会发展等方面具有不可替代的作用。
2、劣势分析
船舶不符合技术条件要求。船体结构水密性和稳定性很难达到规范要求，操纵性能低，抗风浪、抗撞击能力差，有的甚至未检验就私自航行。乡镇非运输船舶普遍存在技术条件差、安全设备设施不完善等问题，未经登记、检验而擅自违章航行、作业，而且船龄较大，不能及时更新改造，存在较多的船舶不安全状态。
从业人员综合素质偏低。船主、船员安全环保意识淡薄、法制观念不强，重经济，轻安全，存在侥幸麻痹思想，缺乏航运专业知识，文化程度偏低，法纪观念淡薄，且大多都没有参加过航行技能的专业培训，缺乏必要的航行知识，违反航行规则、随意载客等违法行为较为突出，安全事故很难预防。
市场准入关不严。水利、旅游、农业（渔政）等行业主管部门及乡镇政府对市场准入审批不规范，重收费、轻许可，让不具备安全、环保条件的船舶进入水域从事采砂、游览、农作物运输等生产作业活动，从源头上留下隐患。
基本安全设施缺失。从船舶建造时间看，大多在上世纪八十、九十年代建造，船舶较为陈旧，基本没有按有关规范要求配置相关设备，如消防、救生、通信、载重线、船籍港标志等，存在诸多缺陷。
3、机会分析
社会公众的安全意识进一步增强。当前，安全发展理念逐步深入人心，国家政府、社会公众对航运安全的重视、关注程度越来越高，全社会关注航运安全、参与航运安全的良好公众安全氛围基本形成，社会公众的安全生产和监督意识进一步增强。
科学监管能力明显提高。针对乡镇非运输船舶事故多发，从上到下，各级政府、相关部门加强了对乡镇非运输船舶的安全管理，明确了乡镇非运输船舶的管理责任主体为乡镇人民政府，要求乡镇非运输船舶所有人要与乡镇政府签订安全责任书，明确了对乡镇非运输船舶要予以检丈登记发证，操作人员要培训考核后登记，规定了乡镇非运输船舶的载重吨位。这些措施的实施使乡镇非运输船舶步入依法管理时代，科学监管能力明显提高。
4、威胁分析
安全监管责任未落实。由于非运输船舶种类较多、生产活动形式多样、分布面广，加之有关管理部门从利益出发实施管理，有好处的抢着管， 没有好处的互相推诿、甚至扯皮，造成重叠管理或存在管理盲区等问题。非运输船舶的管理责任体系还没有建立，管理主体、管理责任不明确，安全防范措施不落实，隐患、矛盾突出。
客观环境复杂恶劣。乡镇非运输船舶所处的环境比较复杂，大多在偏僻的山下库区和季节性的封闭水域从事生产作业，对水文、气象信息掌握滞后，没有预警机制，缺乏科学的风险性评估能力，在客观上减弱了预防事故的能力。
主观违章滋生（潜存）事故隐患。主观认识不足主要表现在超载滥载、无证行船、无证驾驶、客货混载、人畜共载、随意延长和改变航线、违章运输危险品、私自滩涂造船、非客船搭客、“三无”船舶非法营运等问题。
基于SWOT的乡镇非运输船舶安全管理对策
明确职责，建立安全管理长效机制。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》明确了乡镇政府是乡镇船舶的主管部门，只有落实工作机构，配备专(兼)职人员，层层签订安全管理责任制，建立乡镇非运输船舶安全长效管理机制，按照“政府统一部署、部门具体实施、相关单位联动、社会广泛参与”的原则，在各级政府统一领导下，按照 “属地管理， 分级负责”的原则，形成以县、乡（镇）人民政府负责制为核心，以交通主管部门和有关部门（农业、水利、旅游）的行业管理为重点， 以经营者自行管理为主体，海事、渔政、交通、农业、安监等部门各司其职，以水上安全监督机构（海事、渔政）的监督检查为保障的安全责任管理机制，打造一个对非运输船舶的网状型管理模式。为此，参照江苏、湖北、重庆等地做法，尽快制定出台符合实际的《安徽省乡镇非运输船舶安全管理办法》，以明确对乡此类船舶的管理职责。一方面明确各市、县政府对乡镇非运输船舶安全管理职责，建立健全县、乡（镇）、村、船户四级安全管理责任制；另一方面明确乡镇非运输船舶登记、检验发证和船员培训、考核、发证工作程序。以期进一步落实乡镇非运输船舶的安全管理责任，尤其是明确船主的安全主体责任，建立健全县（区）--乡（镇）--村--船主四级安全责任体系，层层签订责任书，建立安全管理长效机制。
加强宣传教育，提高全民安全意识和船员素质。一要提高管理人员的责任意识和忧患意识，二要提高驾驶员的技术素质和遵章守纪的自觉性，三要提高人民群众共同关注和维护安全参与意识，下到基层，下到村头，把宣传重点放在农村、集镇、厂矿、码头，教育面普及广大村民。
从严规范整治，将乡镇非运输船舶纳入有序轨道。乡镇非运输船舶情况各不相同，整治、规范也应有所不同，对农用船、自用船要加强培训教育，对“三无船舶”要坚决取缔。对于自用船，海事部门可以依靠乡镇政府，因势利导，将其纳入正常管理轨道。对于船员文化素质差，海事部门可以采取集中教育和个别辅导、图像授课和现场教育相结合的形式，讲授安全法规和船员知识。此外，海事部门还可以配合渔政部门对渔船进行规范管理，在教育、培训渔民的同时宣传海事法规和安全知识。
把好市场准入，控制乡镇非运输船舶源头管理。即严格把好船主、船舶、船员“三个关口”。首先，各部门、各单位依照各自职责按照 《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的有关规定，落实好船主责任制，签订安全管理防污染责任书，督促他们遵守有关内河交通安全、防污染管理的法律法规和规章。其次，乡镇非运输船舶按类别依据相关法律法规的规定，由相关职能部门或当地乡镇政府核发检验证书、登记证书，勘划船舶载重线，确定船名牌，在船舶明显位置标明用途、编号，在核定的水域从事各类生产作业活动。农用船不得参与客运、渡运和经营性货物运输。第三，船上任职船员须通过培训机构组织的专业培训，并经考试合格后方可上岗。
坚持标本兼治，强化隐患整改。针对乡镇非运输船舶船况差、违法行为多的现状，一定要标本兼治，强化各项隐患整改措施的落实。一是摸清底数，登记造册。以乡镇为单位，由乡镇政府对辖区内的农用船舶进行全面普查，登记在册，并对农用船进行安全评估，符合安全要求的，乡镇政府统一颁发《农用船登记卡》，并核定操作人员、装载定额、航行区域，喷涂统一船名号和所在地；不符合安全要求的，实行就地销毁或强制淘汰。二是坚持纠防结合，严格控制乡镇非运输船舶特别是农用船舶的非法载客行为。农用船舶是水网地区农民主要的交通运输工具，很难界定其是否非法载客，为防止随意搭乘人员，酿成重特大恶性事故，必须规定农用船舶装载人员，包括操作人员在内不得超过3人，超过3人的一律作非法载客处理。三是采取防范措施，要求农用船舶航行途中人员必须穿着救生衣，以提高发生事故后人员自救和救助机会，减少人员伤亡事故。
加大打击力度，减少乡镇非运输船舶违法营运事故。乡镇非运输船舶违法参加社会运输是水上交通久治不愈的顽症，也是海事部门长期头痛的问题。这种情形不仅扰乱了水上运输秩序，同时，也是乡镇非运输船舶事故高发、多发的诱因之一。在交通、海事部门依法严历打击乡镇非运输船舶违法营运行为的同时，县（区）、街道和乡镇政府还应从行政管理上出台办法配合打击。比如，对凡以乡镇非运输船舶违法参与营运者，取消其“自用船”检丈、登记资格，并按程序报批予以拆除等。要通过交通、海事，县（区）、乡镇政府共同采取法律、行政手段对乡镇非运输船舶非法营运予以打击，最大限度地减少乡镇非运输船舶事故发生率。
加大现场监管，强化对乡镇非运输船舶的安全管理。海事部门作为现场监督管理部门，应做好以下工作：一是要结合辖区航道及季节特点，认真抓好乡镇非运输和非经营性运输船舶事故预防预控工作；二是积极开展专项治理，严厉打击 “三无” 船舶，及时消除事故隐患；三是加强节假日、赶集日等现场监控，制止乡镇非运输船舶非法载客、载货和超载、超额运输；四是在条件较好的地方建立乡镇非运输专项整顿基地，加大对在航船舶的查处力度，严厉打击违法、非法营运及航行的船舶；五是加强对重点航段的维护，改善乡镇非运输船舶航行秩序； 六是紧密依靠政府，加强与公安机关的配合，充分发挥海事、公安一条链作用，严厉打击乡镇非运输船舶重大违法行为。
(作者单位：芜湖海事局)
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