浅议城中村现象形成及改造策略

来源:用户上传      作者: 周星宇

　　摘要：城中村现象是我国城市化进程的特有现象。对于城中村现象，需要从其产生的历史根源入手，全面看待其在城市化进程中所起到的消极和积极作用，发掘城中村所承担的特殊城市社会功能，然后才能找到改造策略。本文通过解读城中村现象，转变传统观念，科学规划，解构疏导，重新审视并适时调整改造城中村的策略，以适应转型期城市空间的社会需求。
　　
　　关键词：城中村；城市化；改造策略；社会功能；城乡二元制结构
　　
　　Abstract:VIC (“village in city”) is a particular phenomenon in the process of urbanization within our country. For this phenomenon, we need to start from its historical origin, look at the positive as well as negative effect it has during the urbanization process, and explore the special city and social function VIC has assumed. Only then can we find the strategies of improvement. On analyzing the VIC phenomenon, this essay aims to change the traditional views, make scientific plans, give advice and guidance, and examine as well as adjust the strategies regarding to the adjustment and reformation of VIC in adapting the social needs of urban space during the transitional period.
　　
　　Keywords:village in city；urbanization；strategies of improvement；social functions；urban-rural dual system
　　
　　中图分类号：TU-098.1
　　文献标识码：A
　　文章编号：1008-0422（2011）05-0062-02
　　
　　1前言
　　随着我国城市化进程的加快和区域经济的激烈竞争，逐渐出现了一种很特殊的城市包围农村的现象，逐渐将一部分村落包围在建成区内。这些村落起初位于城市郊区，进而位于城乡结合部，随着城市范围的持续扩张，最终蜕变为城中村。而这种现象将成为各个城市不得不面对的必然事情。
　　2 城中村的形成原因、演变过程
　　从城中村的历史变迁中不难发现，城中村形成的主要原因可以分成主观与客观两个部分，其中客观原因是我国城市化进程快速发展的结果。改革开放以来，城市化进程速度增加，城市的快速发展需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。村庄进入城市，形成了城中村。从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。
　　城中村的演变过程可以分成三个阶段：第一阶段为村落自然形成阶段，此阶段城市尚未扩展到农村，此时农村只是单纯的农民聚居点；第二阶段为城中村形成阶段，农村靠近城市一侧的土地大部或全部被城市征用，然后伴随城市规模的进一步扩大，农村周边土地完全被城市征用，只剩下被城市建成区完全包围的村落，这时，就完全形成了城中村；第三阶段为城中村消失阶段，随着城市文明的不断渗透，城市建设和管理水平的不断提高，通过大规模的旧城改造项目及相关配套设施项目，城中村将被完全拆迁，城中村的居民转为城市居民，从此城中村将完全消失。
　　
　　3 城中村的功能分析
　　随着城市化进程的快速推进，大量的外来人口涌入城市就业，但因为城市商品房居住成本较高，而廉租房数量少且难以获得购买资格，所以一般的外来人口只能选择城中村的住房。城中村更像是事实上的超级城市特区，白手起家的创业者，依靠城中村廉价的房租从而降低经营门槛。城中村成了低起点创业的孵化器；农民工和低收入者从事的多为社会低端服务业，不仅需要能满足低消费的生活空间，还必须靠近需要这种服务的外部环境。农民工转化为城市市民需要工作方式和生活方式的双重转化，而城中村就是他们完成不确定过渡期的场所；城中村起到了城市“廉租房”的作用，有助于外来人口融入城市社会，在一定程度上满足住房需求，实现住房公平，维护社会的稳定。
　　另外，城中村中数量很多的一类是以租给高校学生为主的。这些城中村在空间上与高校或相邻或接近，由于在高等教育规模化发展的过程中，高校教学管理与生活管理逐步分离，原来单位体制下由高校承担的各种生活服务功能，转向由高校后勤及社会周边地区承担。这也使得邻校村与高校之间的互相影响日益加深。从上述观点看，城中村以其廉价的房租和生活生产成本等优势，可以说具有控制城市的营商成本、降低产业和人才进入门槛的功用。
　　此外，城中村还丰富了城市多元化的生活方式，城市生活方式有以下8 个特点：①复杂的社会分工、社会分层和职业结构；②人际关系由血缘关系和地缘关系向业缘关系转化，③社会流动性大，个人地位和角色变化快，社区构成要素的异质性强；④生活质量高，消费水平高，消费方式多样化；⑤闲暇时间多，个人社会化程度高；⑥生活节奏快，紧张压迫感强，文化生活丰富多彩；⑦现代民主意识、参政意识强；⑧信仰、道德标准等多样化。这些特征贯穿了现代城市生活方式的所有部分。而这种生活方式从社会的发展历程和现状来看，是存在诸多的弊端和问题的。而城中村那种城乡交融的“低消费、地缘联系紧密、慢节奏、高可入性”的生活方式使城市更加多元化的同时，实现了有益的补充。
　　
　　4困扰城市城中村健康发展的难点
　　由于一些城中村长期处于缺乏监管，导致了大多数城中村建设缺乏统一的规划，原来作为村庄聚落时就缺少供水供电等市政设施，演变为城中村时市政管线仅作了粗糙的配套，导致城中村市政管线无法和市政管网连接成系统，严重影响了市民的生活质量，同时也有碍于城市的现代化形象。
　　此外，城中村土地处置政策存在较大掣肘。按照有关规定，有农用地的，在建设前应先行办理农用地转用、征收审批手续，而每年给城市的农用地转用指标较少。同时，集体土地转国有土地审批程序繁琐、周期长，也在一定程度上影响了城中村改造工作的推进。
　　再者，城中村“集体经济组织”建设滞后。可以说，村集体经济基本均是以土地与物业收益为主，不可否认具有一定“寄生性”；城中村大量的外来人口则多是自食其力，主要从事门槛、层次较低的非正规行业。从城中村经济的组织架构看，村民大多各自为战，多数城中村集体经济改制还未展开，难以形成合力和一体化行动。诸如此类问题如何解决，将直接影响改制工作及村民利益保障。
　　最重要的一点是，城中村村民社会保障存在体制缺陷。城中村改造后，“村改居”人员要求纳入城镇企业职工基本养老保险体系。但由于现行城镇企业职工基本养老保险是省级统筹，受现行养老保险政策限制，“村改居”时已达到和超过退休年龄的人员和缴费年限不足15 年的人员难以参保和享受待遇。此类问题不解决，将影响到村民参与改造的积极性，给城中村改造工作带来阻力。

　　
　　5城中村改造规划策略调整
　　进行城中村改造之前，有必要首先理清三点认识：①城中村改造是一个长期过程，不可能一蹴而就；②城中村并非一无是处，其有存在的合理性和社会积极意义；③不能简单地将中国的城中村视为外国高速城市化过程中形成的贫民窟，不能简单地采用西方国家曾经的“贫民窟清理”政策，要从各个层次上“消灭”城中村。应该认识到城中村的形成其实是在我国特殊的城乡二元体制下，原住民进行“理性选择”的必然结果，城中村有其存在和延续的历史缘由和未来价值。
　　城中村改造内容可以分成有形改造和无形改造。有形改造是指将城中村中原有建筑物全部拆除后，重新修建新的建筑物，集中安置原有村民，以保障村民的生产生活，使城中村旧貌换新颜。而无形改造是指农业户口转为居民户口，集体经济转为股份制经济，撤村建社区，集体土地转为国有土地。通过无形改造彻底消除城中村的二元管理体制，使村民纳入到城市就业和社会保障体系中，其生活方式、思想观念和意识形态得以转变，让广大村民从生活形态到思想意识真正融入到现代城市文明当中。
　　对城中村进行的改造不是简单的拆旧建新，而是有形与无形改造同步推进，实现彻底意义上的城中村改造，有形改造是基础，无形改造是目的。
　　城中村改造首先要进行合理的规划，这是城市建设的龙头，在城中村改造中应坚持规划引导的原则，做好城中村改造规划与城市总体规划、控制性详细规划等的衔接。立足于建构更为完整、全面意义上的综合发展政策，在给予城中村充分自主发展空间、满足其合理发展诉求的同时，要求其承担必要的城市社会发展义务。
　　其次，应该解构疏导，改变城中村形态。不仅改造其居住形态，更要改造其社会形态。城中村存在的根源是城市化没有瓦解原农村社区的地缘结构和社会结构。只要原地缘结构和社会结构没有瓦解，城中村就仍然可能是城中村。从目前城中村改造的做法看，大多特别重视城中村的居住形态改造，而忽视城中村社会形态的改造。在城中村改造过程中，应当尽量避免这种误区。
　　此外，还需要通过政策保障，架构系统化的城中村改造政策体系，解决因体制问题产生的城中村问题，需要政府政策的推动、扶持和保障。应本着“以人为本、多予少取”的原则，要求城市各部门尽快出台包括“城中村改造模式”“城中村土地处置”“村集体经济改制”“农转非”“规费减免”“教育、就业低保”等一系列配套政策法规，保证城中村改造有良好的政策环境。
　　城市化转型期需要城市有过渡性转型空间，城市空间形态也总是要反映其所处社会经济发展时期的特征，并适应其需要。因此，城中村改造规划的主要导向应为保质、有序更具活力的转型式复合空间形态。具体操作则应在符合城市总体规划前提下，以现行城中村空间区位特征为依据，以现行工程技术规范为准绳，以多部门协同合作为管理支撑要件，创造出既符合转型期特征，又丰富多样、易居易业的新型城市社区。
　　城中村改造模式的无外乎三种：以政府为主导、以村集体为主和以社会力量为主。一般认为，政府为主导的改造适宜于涉及到社会公益性目的的项目建设。依靠政府的行政力量，进行统一规划，实现较理想的整体效应；如果未涉及到社会公益项目，则以村集体为主的改造更可行。通过土地和房产所有人――村民的直接参与，产权的重新划分由村集体内部协调，既能充分体现村民利益，又可避免村民与政府间的博弈与摩擦，使城中村改造在自组织中完成。然而，现实中这两种改造模式的成功案例极少，相反，越来越多的城市正以社会力量为主、市场化为导向的城中村改造模式作为主流改造方式。究其原因，多数情况下前两种模式往往难以承担改造所需的巨额资金，充分运用市场机制配置城中村改造的各项资源，被认为是一种在现实中最具效率的城中村改造模式。
　　市场化改造是以“谁投资，谁受益”为准则，因此现行较成熟的改造模式都特别注意两类相关者的利益保证：改造资金投入者和村民的利益。而改造中影响面最广、规模最大的群体――租户则成为被完全忽视的对象。他们之中有相当一部分人长期租住于此，并为当地城市付出自己的劳动与贡献。此外，多数城中村改造还是强调物质环境的改变，即以高档商品房代替村民们低廉的私房，当土地竞租价格得以充分显化的同时，弱势群体的房价“滤出效应”也被彻底显化。一方面，弱势群体因房价造成的空间边缘化不仅将增加其谋生成本，如交通成本上升、就业机会减少，还会导致该群体进一步被社会边缘化，并持续加深不同阶层的分隔与对立；另一方面，对城市多样性空间形态的破坏，也意味着城市兼容并蓄、和谐发展的文化氛围的消失，城市活力受损、城市可持续发展受损。
　　6结语
　　城中村是我国快速城市化发展中出现的现象，根据以上分析，个人认为，城中村现象本身并无对错，城中村更像一把“双刃剑”，顺势而为、处理得当，对城市发展会产生事半功倍的效果，会加速城市现代化进程，丰富城市生活，达到共赢甚至多赢的局面；处理不当则会事倍功半，甚至滞缓城市现代化建设的步伐。
　　
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