新《条例》在城市建设档案管理中的应用

来源:用户上传      作者: 胡小琼

　　摘要：本文针对《长沙市城乡建设档案管理条例》的即将实施，分析阐述了制定《条例》的重要意义、如何准确掌握《条例》的主要内容、如何具体组织实施，进行了深入探讨并提出了具体的实施措施。
　　关键词：城乡建设；档案管理；《条例》实施
　　中图分类号：G27
　　文献标识码：B
　　文章编号：1008－0422(2011)03－083－02
　　
　　1　前言
　　
　　于2011年1月1日实施的《长沙市城乡建设档案管理条例》(以下简称《条例》)是一部规范长沙市城乡建设档案管理、促进城乡建设与管理的地方性法规，该《条例》也是全国各城市中第一部关于城乡建设档案管理的地方性法规。如何贯彻、实施好《条例》，其意义重大，任务艰巨。
　　
　　2　深刻认识制定《条例》的重要意义，是贯彻实施好《条例》的前提
　　
　　以地方立法的形式制定城乡建设档案管理条例，已成为规范长沙市城乡建设档案管理工作、促进城乡建设健康和可持续发展的一项紧迫任务。其立法的重要意义主要表现为三个方面：
　　一是城乡建设档案自身属性的要求。城乡建设档案是城乡建设的真实历史记录，是城乡可持续发展、城乡一体化建设中不可或缺的信息资源，是建设行政主管部门依法实施行政管理、行政许可、市场监管和执法监督的重要依据。城乡建设档案在进行社会管理、提供公共服务、保障城乡生产生活秩序、维护公共安全、应对突发事件等工作中具有非常重要的作用。通过地方立法，有效规范城乡建设档案管理工作，对促进长沙市城乡建设的健康发展，更好地为经济建设和城乡一体化建设服务有着十分重要的意义。
　　二是弥补和细化国家关于城乡建设档案管理相关规定的需要。《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)、建设部《城市建设档案管理规定》(建设部令第90号)对城市建设档案管理做出了一些规定，但这些规定过于抽象且对乡、镇、村庄的建设档案都没有涉及，加之长沙市城乡建设档案方面一直缺乏整体性的地方性法规。因此，不利于城乡建设档案管理具体工作的开展。为保持长沙市城乡建设档案管理工作健康和可持续发展，弥补国家在乡、镇、村庄建设档案管理方面的空白，城乡建设档案法制建设工作应与时俱进，及时尽快出台具有地方特色、便于实际操作的地方性法规。
　　三是长沙市“两型社会”建设和城乡一体化建设的需要。近几年来，长沙市城乡一体化建设步伐越来越快，特别是随着长株潭“两型社会”建设的推进，长沙市的城乡建设掀起了新一轮高潮，以先导区建设、地铁建设、过江隧道建设、长株潭轻轨建设为标志，一大批超大规模的建设工程陆续上马，对长沙市城乡建设档案管理工作提出了更高的要求。考虑到城乡建设档案工作在城乡一体化建设和城乡经济社会和谐发展中的重要作用，长沙市有必要通过地方立法方式，使城乡建设档案管理工作适应城乡建设的步伐和要求，更好地为长沙市“两型社会”建设和城乡一体化建设服务。
　　
　　3　准确掌握《条例》的内容，是正确执行好《条例》的基础
　　
　　本《条例》共三十一条，从立法的目的、适用范围、执法主体、法律责任以及城乡建设档案的收集、移交、保管、利用等方面进行了规范。需重点掌握《条例》中六个主要“新”亮点。
　　
　　3.1　城乡统筹、和谐发展，新扩展了建设档案管理的范围。《条例》明确了城市、镇、村庄规划区的建设档案属于本条例的管辖范围。《中华人民共和国城乡规划法》出台以后，提出了城市、镇、村庄规划区的概念，而国家关于建设档案管理的其他法律法规都是在城乡规划法出台以前制定的，按照后法优于前法的原则，采用了城乡规划法中的概念，即本市城、镇(乡)和村庄规划区内的建设档案管理适用本条例。
　　
　　3.2　职责明晰、管理高效，新明确了城乡建设档案的管理体系。《条例》明确了政府以及各部们对于城乡建设档案管理的职责，即市、县(市)人民政府应当将城乡建设档案管理纳入经济社会发展规划，规范城乡建设档案管理工作，保障城乡建设档案管理条件适应城乡建设发展的需要(第三条)；市、县(市)、档案行政主管部门主管本辖区的档案事业，对本辖区内城乡建设档案工作实行监督、指导(第四条第一款)；市、县(市)建设行政主管部门负责本辖区内城乡建设档案工作的管理(第四条第二款)；市、县(市)城市建设档案馆分别负责市区、县(市)城乡建设档案的接收、收集、整理、保管和提供利用等工作。县(市)范围内的市级以上重点建设工程档案和跨县(市)、区的城乡建设工程档案，由市城市建设档案馆接收和管理。市城市建设档案馆应当加强对县(市)城市建设档案馆的业务指导和协调(第五条)。简而言之，就是形成了市政府领导、档案行政主管部门监督指导、建设行政主管部门主管、城建档案馆具体负责的分工明确的管理体系。
　　
　　3.3　抽象规定与细致分类结合，新界定了城乡建设档案接收的管理范围。对城市建设档案馆接收和管理的城乡建设档案范围，在《条例》中是作相对抽象的规定还是详细具体的规定，立法过程中进行了深入探讨。一方面，作为地方性法规，理应对上位法的抽象规定加以细化，便于实际操作，体现地方特色；另一方面，社会不断发展，新的城乡建设档案类型不断涌现(如农民安置房、高铁、地铁工程档案等)，使得更为具体的细致分类难以做到，且过于细致的规定最后反而可能成为城乡建设档案管理工作的禁锢。综合考虑，《条例》选择了一种折中的方法界定城、乡建设档案的范围，即在建设部《城市建设档案管理规定》第五条和国家档案局《城市建设档案归属和流向暂行办法》第五、六条规定的基础上，结合长沙市城乡建设档案工作的实际情况，规定城市建设档案馆接收和管理勘测档案、规划档案、建设工程档案、建设基础资料及其他按照国家规定应当归档的城乡建设档案(第六条)，并对上述城建档案类型又进行了适当的细化分类(第七、八、九、十二、十三条)。
　　
　　3.4　创新和细化了城建档案移交、收集程序的新要求。对于城市建设档案移交和收集的程序规定，《条例》根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第二款、建设部《城市建设档案管理规定》第十条第一款规定，结合长沙市城建档案移交和收集工作的实践经验进行了创新和细化。规定市、县(市)人民政府及其部门组织勘测形成的下列勘测档案，勘测单位按相关法律、法规汇交行业主管部门的同时，应当在勘测成果形成后三个月内移交城市建设档案馆(第七条)；规划档案，规划行政主管部门应当自批准之日起三个月内移交城市建设档案馆(第八条)；建设工程档案，由建设单位组织勘察、设计、施工、监理等单位编制；建设单位应当在工程竣工验收备案后三个月内移交城市建设档案馆(第九条)；规划、建设、市政、交通、房地产、环境保护、风景名胜、园林等行政主管部门和园区管理机构，在实施

建设管理活动中形成的与本条例第七条、第八条相关的、具有永久保存价值的资料应当在两年内移交城市建设档案馆(第十三条)。同时，在立法技术上，《条例》并未将时限规定单列出来，而是把其和城建档案范围类别的实体性规定相结合，一一对应，这样更加一目了然，便于实际操作，也体现了地方立法的特色(第七、八、九、十三条)。
　　
　　3.5　“档案安全防护，责任重于泰山”，新提出了保证档案安全的要求。《条例》对城乡建设档案的移交和收集提出了要求，保证了档案的入馆保存，但是要发挥档案的效用还必须保证档案的安全。《条例》不仅从城乡建设档案软件方面提出了要求：城市建设档案馆应当建立健全城乡建设档案的接收、收集、鉴定、整理、保管、统计、销毁、保密和提供利用等制度，保障城乡建设档案科学、规范管理(第十七条)；《条例》还从城乡建设档案硬件方面提出了要求：城市建设档案馆应当配置适宜安全保存档案的专门库房，配备恒温恒湿、防盗、防火、防渍、防磁、防有害生物和防污染等必要设施，保证城乡建设档案的安全(第十八条)；同时，鉴于近年来我国发生多起严重地质灾害，该地的城乡建设档案也遭到损毁，使灾后重建的难度加大。为了避免这种情况的发生，《条例》规定了对电子介质形式的建设档案进行异地备份保存(第十九条)。
　　
　　3.6　行政处罚与信用管理结合，创新了行政执法上的法律手段。《条例》严格依照《中华人民共和国档案法》第二十四条、《建设工程质量管理条例》第五十九条、第七十三条等法律法规制定了处罚条款，对城市建设档案馆及其工作人员损毁、丢失、涂改、伪造、擅自提供城乡建设档案的行为(第二十七条)、建设单位未按规定向城市建设档案馆移交档案的行为(第二十一八条)规定了相应的法律责任。
　　需要特别说明的是，由于建设单位未按规定移交档案、编制单位移交的档案不真实、不完整的行为带来的后果很严重，《条例》在上位法规定的处罚幅度内，借鉴湖南省和长沙市建设工程信用管理的成功经验进行了立法创新，规定了建设单位未按规定向城市建设档案馆移交档案的，由建设行政主管部门责令限期改正；逾期未改正的，处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，处五万元以上十万元以下罚款，并记入建设行为不良信用记录；规定了城乡建设工程的勘测、设计、施工、监理、建设单位编制的档案不真实、不完整，且逾期未改正的，由建设行政主管部门记入建设行为不良信用记录。(第二十八、二十九条)。
　　
　　4　扎实工作、强化管理、全面推进，是全面贯彻实施好《条例》的关键
　　
　　《条例》作为规范城乡建设档案管理的一部地方性法规，明确了行政机关与行政相对人的权利和义务关系，体现了长沙市政府对城乡建设的管理职能。因此，全面贯彻实施《条例》，遵守好、执行好这部法规，需要我们共同努力。
　　
　　4.1　广泛宣传、深入学习，掌握好新《条例》。首先是通过各种新闻传媒工具，全面准确地、形式多样地广泛宣传《条例》，使《条例》能够为社会各界知晓、理解和认同，使人们能够在城乡建设活动中自觉按《条例》办事，严格遵守法律法规的规定。其次，《条例》实施的责任单位要迅速组织相关单位，共同研究制定系统的宣传方案。各部门和各建设单位要利用自身的特点和优势，以群众喜闻乐见的形式开展宣传。可以制作专题宣传资料，也可以开辟专栏，介绍《条例》实施的目的和意义，解读相关法规内容，开展专题讲座。再次，各级政府及其相关职能部门要带头扎扎实实地抓好《条例》的学习，努力提高执法人员自身的法律素养和执法水平。通过宣传，使这个《条例》真正做到“让人民群众了解，让各职能部门熟悉，让建设单位掌握，”为实施《条例》创造良好的舆论氛围。
　　
　　4.2　建新程序、按新制度，执行好新《条例》。长沙市政府及其相关部门要根据《条例》的要求，理顺好各种关系，及时地制定与《条例》相配套的工作制度和办事程序，做好指导和服务的准备工作，长沙市城建档案馆要抓紧配合相关部门作好《条例》实施前的各项准备工作。长沙市住建委将根据《条例》规定，依法开展城乡建设档案管理工作，严格把好三个关口。一是把好行政许可关。按照《条例》要求，依法制定和实施好《长沙市城乡建设档案行政审批管理制度》，对于《条例》规定不允许、不利于城乡建设档案管理的行为，一律不予批准。二是把好行政执法关。按照《条例》要求，依法制定和实施好《长沙市城乡建设档案行政执法管理制度》，严肃城乡建设档案管理的行政执法，严肃查处不履行《条例》规定职责、危害城乡建设档案管理的行为。三是把好建设行为不良信用记录关。按照《条例》要求，依法制定和实施好《长沙市城乡建设档案建设行为不良信用记录管理制度》，对建设单位未按规定向城市建设档案馆移交档案，又逾期未改正、且情节严重的，以及对城乡建设工程的勘测、设计、施工、监理、建设单位编制的档案不真实、不完整，且逾期未改正的，记入建设行为不良信用记录。
　　
　　4.3　享受权利、承担义务，实施好新《条例》。制定《条例》只是一种法律手段，其最终目的还是在于通过加强管理，在城乡建设、城乡建设档案工作中收到实效。按照市政府的要求，其一是将贯彻实施本《条例》的相关责任已纳入年度的绩效考核范畴，实行目标管理。市住建委也将加强对贯彻实施《条例》工作的目标管理，建立目标管理考核机制和奖惩机制，明确一名分管领导具体牵头，指派委办公室和法规处负责指导、协调、督促和检查，实施奖惩兑现，促进城乡建设档案管理工作跃上一个新的台阶。其二是要贯彻实施好《条例》，单靠一个部门或某个方面的力量是不可能的，需要全社会的共同关心与支持，《条例》中明确赋予了职责的长沙市档案、建设、规划、城市管理、交通等管理部门，应当各司其职、各负其责，相互配合，齐抓共管，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，严格执法，文明执法。其三是各建设单位也应当按照《条例》的规定，在依法行使《条例》赋予的权利的同时，依法履行《条例》规定的义务，共同实施好该《条例》。

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