定远县农田水利工程建设的经验与问题探讨

来源:用户上传      作者:

　　摘要：水利是农业的命脉，水是万物 生存之本，通过对安徽省的农业大县定远县的农田水利工程建设情况的调查，指出定远县在农田水利建设和管理方面存在的一些问题，针对这些问题具体提出了一些有关加强农田水利工程建设和管理的意见和建议，并提出了针对工程项目的后期维护、管理的一些具体措施。
　　
　　关键词：农田水利工程建设管理探讨
　　
　　引言
　　农田水利是农业生产和农村经济社会发展的命脉，是实施农业可持续发展的关键，在抗御水旱灾害、发展农业生产、改善农民生产生活条件、促进农村经济和社会发展等方面发挥着十分的重要作用。长期以来，农田水利工程建设与管理一直处于弱势，随着社会主义市场经济体制的不断完善，旧的政策体系被打破，新的政策体系尚未完全建立起来，使得农田水利工程建设与管理面临更多困难和矛盾。建立健全的农田水利建设体系和完善的管理措施，实现农村水利工程和谐建设、自主管理和可持续利用，改善农业生产条件和农村基础设施，将是定远县新农村建设的主要内容，也是今后基层农田水利工程建设与管理的发展方向。
　　一、目前定远县农田水利工程建设基状况
　　定远县地处安徽省东部，是皖东地区第一农业大县；国土面积2998平方公里，耕地246.9万亩，全县土地总面积为 448.65万亩，其中承包耕地155万亩，林地 30万亩（其中可养水面17.5万亩），宜牧荒山30万亩，定远县属于暖温带向亚热带过渡的湿润季风气候，四季光照充足，年平均气温14.80C，多年平均降雨量925mm，。全县人口96.7万，辖22个乡镇，253个行政村，2009年财政总收入39037万元，其中地方财政收入29217万元，是一个集“老、边、穷、”于一体的欠发达农业县。建国以来，全县人民同心协力，大力兴修水利，农田水利设施呈现良好的发展势头，特别是近几年，国家对水利投入的增大，定远县水利基础建设有了突破性的进展，“十五”至“十一五”期间相继实施了芝麻、岱山、青春、蔡桥等11座中型水库和老谷山、孙集、大石塘等20多座小型水库的除险加固工程建设，投入总资金4.5亿元。
　　2003年我县实施千万农民饮用水工程以来，建成乡镇自来水厂15座，铺设供水管道1450公里，农村供水入户近5万户，累计完成投资2亿元，目前已基本解决全县农村饮用水不安全问题。投入小型农田水利工程建设资金2500多万，建成一大批小型蓄水工程和灌溉渠道，初步形成了拦、蓄、疏、引相互配套的小型水利工程体系，提高了减灾抗灾能力，改善了人民群众的生产生活条件，为定远县农村经济的发展奠定了坚实的基础。在水利事业建设方面取得了可喜成绩，但在工程建设和管理过程中还存在一些问题，尚须适应新形势，创新新机制，探索新路子。
　　二、目前定远县农田水利工程建设中存在的主要问题
　　农田水利工程建设是以农田水利的建设与发展为主要内容的农业基础设施建设，是以改善农业生产条件和生态环境为目的的，提高农业抗御自然灾害的能力和各种农副产品综合生产能力的建设。
　　1、 建设标准低、工程老化失修、病险隐患多
　　定远县农田水利工程大多兴建于上世纪五、六十年代，很多工程为边勘测、边设计、边施工的“三边”工程，由于受当时资金、设备、建材和技术条件等诸多因素制约，工程建设普遍标准低，质量不高、配套不全。经过几十年的运行，不少水利工程因维修经费不落实，管理不善，年久失修，工程不可避免地出现了老化和损坏，存在着不同程度的缺陷或隐患。根据2008年定远县对全县水库、泵站安全状况的普查结果，全县100多座中、小水库和80多座中、小型泵站，一半以上都存在着损坏和隐患，导致不能正常发挥效能，因此全县受到影响的农田灌溉面积约50多万亩，占总田亩的30%之多，另外由于渠道坍塌、、淤积、附属建筑物老化、损坏、渗漏等原因，全县灌溉水利用系数仅达到0.4，灌溉保证率持续下降，灌溉水平远远达不到旱涝保收的要求。
　　2、农田水利基础建设严重滞后，灌区服务功能退化
　　定远县现有大、中、小型灌区180多处，大多功能退化，其中大型灌区渠道防渗率为28%、中型灌区渠道防渗率为35%、小型灌区渠道防渗率为19%，与国家规定的《节水灌溉技术规范》要求的大型灌区渠道防渗率不低于40%、中型灌区渠道防渗率不低于50%、小型灌区渠道防渗率不低于70%的标准相差甚远。全县采用喷灌、微灌技术等高效节水灌溉技术控制的灌溉面积仅有马场湖农场不到1万亩农田，仅占有效灌溉面积的7%，灌区灌溉服务功能严重退化，农田水利基础设施建设远远落后于农业发展的需要，干旱缺水严重制约了农业生产力水平的进一步提高。
　　3、农田水利工程投入严重不足
　　投入不足是制约农田水利设施建设管理的“瓶颈”，近几年来国家为了保证大江大河安全或者环境保护，把资金投入在防洪工程和稳定项目上，很少资金用于农田水利建设，地方各级财政虽然这几年加大了农田水利工程的投入，但投入的力度和国民经济增长的幅度不相称，例如：2005年定远县财政收入2.1亿元，比2000年增加1亿元，“十五”平均增幅14.9%，同期水利建设投入由100万元增加到130万元，平均增幅5%左右，明显低于财政收入的增长速度。因为多数的小型农田水利设施按照分级管理的原则，实行“谁受益，谁负担”，地方政府和群众是主要受益者和投入主体，定远县是经济较落后县，政府财政收入大都用于支付工资，对农田水利的投入极为有限，配套补助资金基本不到位或标准较低，下达的农田水利建设计划无法按时完成，小型农田水利基本建设更是捉襟见肘了。农村税费改革经后，取消了“两工”，农民投工建设和维护农田水利设施的工日严重不足，较2000年以前年平均投工减少30万个，仅此一项每年减少农田水利投入600万元以上。村内事务实行“一事一议”后，农村基层政府组织农民兴修水利的能力削弱，部分农村开展小型水利基础设施建设出现了“事难议、议难成、成难办”的现象，加上全县劳务输出量大，留守农村的劳动力严重来不足，农田水利基础设施建设及管护受到较大的影响。据2009年调查统计，定远县大、中、小灌区需要更新改造资金约15亿元，资金缺口非常大。
　　4、管理体制不清晰，管理责任难落实
　　计划经济时期，农田水利基础设施都是集体建、集体管，而且人们长期行成的是重建设，轻管理，建管脱节。农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出农田水利工程建设和管理的主体地位，农田水利工程的归属不明确，管理责任不落实，农民分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日益加剧。一方面，农民长期受计划经济的影响，缺乏水是商品的意识，习惯了用“大锅水”，节约用水，有偿用水的意识淡薄，认为我交了水费，你就应该反水放到我的田里。另一方面，水管单位只负责斗渠以上的管理，斗渠以下的农田水利工程长期无人管理和维护，导致放水涵洞漏水、砌石护坡损坏，涵闸启闭不灵，渠道老化、淤积、冲刷严重，有的甚至都已经丧失了灌溉功能。
　　5、水价标准低，水费征收困难
　　目前，定远县所有灌区仍沿用安徽省政府1995年颁布的68号令规定的水费标准（每立方水4分）收取水费，水价仅占供水成本的60%左右，过低的水价对于用水者而言，不易形成水资源是商品的观念，在用水上没有节约和效益的鼓励，对水管单位而言，造成亏损经营，水利设施维护资金不足，造成水利设施不能及时的维修，从而反过来影响灌溉供水的服务，形成恶性循环。虽然安徽省政府于2005年出台了《安徽省水费征收补充规定》，但由于种种原因，未能得到很好的落实。另外，水费征收形式由过支乡镇代收改为与群众的直接进行结算后，特别是取消农业税以后，不少群众有水费也属于农业税之内，不用再缴纳了的错误思想，使水费收缴难度增大，根据定远县最大的灌区-炉桥灌区统计，该灌区最高峰2000年水费收入620万元，到2009年水费收入不足400万元，减少了将近35%，且逐年呈递减趋势。水费难以征收，导致水管单位收入无法得到保障，难以维持正常的运行管理，也造成了水利设施的资金投入和维护不足。

　　三、农田水利工程发展的对策和建议
　　
　　1、加强农田水利工作的组织建设和组织领导
　　
　　为了搞好农田水利基本建设工作，县政府要成立以县长为指挥、县五大班子领导为副指挥、各局、乡镇主要负责人为成员的“定远县农田水利基本建设工作指挥部”，切实加强对农田水利基本建设工作的领导，要明确每年的农田水利基本建设任务与各乡镇目标考核挂钩，将农田水利工作列入各乡镇年终主要目标之一进行考核。各乡镇党委、政府要切实加强对农田水利基本建设工作的领导，把农田水利基本建设列入重要议事日程，做到主要领导负总责，分管领导具体抓，水利部门直接抓，在整个建设过程中，还要根据部门职能职责，层层落实工作责任。发计、财政部门负责按工程进度划拨资金，审计、监察部门负责资金监管，确保资金用在项目上；水利部门负责技术指导，确保工程质量；各乡镇负责组织发动群众，加快工作进度，形成各级各部门齐抓共管，真抓实干的良好局面，确保任务落实到实处。同时，要加强农村水利社会化服务体系的建设，放开对农村水利管理体制各运行体制进行改革，加大对小型农田水利工程的管理，逐步建立起以乡村集体和合作组织为基础，积极支持农民自办、联办服务组织。
　　
　　2、拓宽投资渠道,加大投资力度
　　
　　贯彻2005至2010年几年的中央一号文件精神,切实加大公共财政对农田水利基础设施建设的支持力度,加强农田水利工程投融资政策研究和机制改革,努力建立“政府投资、政策筹资、社会集资、企业融资”的多元化投融资新机制,拓宽投资渠道,保障广西农田水利工程建设资金按时足额到位。具体措施:
　　积极争取中央资金投入,努力稳定并扩大中央农田水利资金对定远县农田水利建设的支持力度。
　　加大各级地方财政投入。各级地方政府要认真贯彻落安徽人民政府关于建立农田水利建设新机制的实施意见，切实承担起农田水利基础设施建设的主要责任,建立稳定的财政资金投入机制,把农田水利基础设施建设资金纳入年度投资计划和财政预算,特别县人民政府应从全县预算内新增财政收入中增加安排资金，设立农田水利设施建设专项补助专项资金，并采取“以奖代补”的形式，对农户投资投劳开展农田水利基础设施建设给予奖励补助，发挥好政府扶持资金的激励、引导的作用。
　　同时，要整合各部门农田水利建设资金,农田水利建设投入规模大,投资主体多,发改、财政、水利、国土农业等有关部门都有专门资金,如果不能有效的整合各部门的资金,形不成合力,资金难以充分发挥效益;最后,拓展社会、企业和群众投入,采取有力的措施鼓励和吸引社会资金投入农田水利工程基本建设,投入的主体可以是个体,也可以是其他的经济组织,投入的工程可以是经营性工程,也可以是非经营性工程,只要是符合有关规定和农田水利规划,不改变工程的性质和用途,不降低服务标准和质量,只要是有利于农田水利工程建设和发展,有利于提高农业综合能力,有利于水资源的优化配置和节水农业的形成,就应当为其创造良好的投资环境,制定有效的政策保护措施。
　　3、 深化体制改革，转换运行机制
　　
　　为了适应市场经济体制的要求,促进农田水利事业的可持续发展，应开展水管单位管理体制改革:
　　核定资产,明确水管单位产权与管理责任。经过数十年的运行与管理改革,不论是水管单位资产还是管理组织结构都发生了巨大变化。为了从根本上建立适合市场经济特点的管理体制,应将明确水管单位产权与管理责任,有效推进管理体制改革。首先,由专业机构对水管单位资产进行全面核查,划分骨干工程与田间工程资产,确定不同的责任主体。骨干工程产权定为相应级别政府所有,政府承担对该部分资产的监督管理责任,水管单位(管理局或处)受政府委托或特许具体经营与管理。斗(支)渠以下田间工程资产核定后,将产权移交给农民用水户协会或用水合作组织,由其负责工程的维护与管理。产权划分与管理责任通过立法予以明确,以保持其稳定性与连续性。
　　明确水管单位管理定位,理顺并完善水管单位管理体制。为了明确管理单位性质,提高管理效率,降低管理成本,定远县级政府根据《安徽省水利工程管理体制改革实施意见》将水管单位根据其承担的任务和收益状况分为纯公益性水管单位准公益性水管单位、经营性水管单位进行了分类改革,现所有水管单位已基本完成了定性改革工作,但骨干工程与田间工程之间的管理关系还没有得到明确。因此,应根据不同灌区特点,建立完善骨干工程与田间工程分开管理又有机协调的管理体制,促进灌区良性发展。
　　增强用水户或用水合作组织参与管理制度建设。出台有关办法,规范农民用水户协会等群管组织的职责与权力,明确用水户协会的法律地位。
　　明晰用水合作组织的法律地位。就性质来说,用水合组织属于农民合作组织,应根据《农民专业合作社法》明确规定,到工商部门登记,取得法人地位,从而使水合组织的独立运做,明晰产权,自主经营获得法律保障。其次,培养用水户自我建设、管理的自主意识。按照“政府调控、农民参与”的原则,在政府的指导、扶持、授权下把部分管理权力和责任移交给用水户进行管理,让用水户以“主人”的身份参与工程规划、施工建设、运行维护等方面的事务,强化农民参与灌溉管理,提高农业用水的组织化程度。逐步加强和改善用水合作组织的服务范围和服务水平,扩大服务面积。重视对组织成员和负责人进行服务能力的培训,提高其对农田水利设施的管理与维护水平。
　　同时，根据不同地区和不同条件，通过拍卖、租赁、承包等多种形式，明确小型水利工程的所有权、搞活经营权，广泛吸纳社会资源，使定远县农田水利工程建设和经营走上经存量换增量、卖旧建新、良性运行、流滚动式发展的轨道。
　　4、技术推广和人才培养
　　水利工程建设是效益长期的工程，因此建设规划必须具有发展的眼光。县级水利部门可以采取派出去，请进来，实行短期培训等多种形式和措施，抓好管理人员的业务培训，提高管理人员的业务水平，努力构建一支高素质的基层水利从业队伍，逐步健全符合定远实际的农田水利队伍建设和管理，建立建全水利合作组织发展的框架体系。同时要抓好工程建设中的新技术的推广应用工作，利用马场湖农场灌溉试验田建成的契机，积极推行节水灌溉，尽快研究制定有利于节水灌溉发展的经济补偿政策和计划用水、节约用水的管理制度和实施方案，促进定远水资源的高效利用；让农田水利建设与日益反展的农业生产和人民生活相适应，使已有的、在建的和规划中的水利项目都能充分发挥其自身的效益，服务于民。
　　
　　四、加强农田水利基础建设的重要意义
　　加强农田水利基础设施建设，是进一步提高农业综合能力，实现农民收入稳定持续增长的一重大举措，通过实施农田水利工程建设，将有利于改善定远县的水利基础设施条件，提高粮食产量，保障粮食安全；有利于调整农业产业结构，增加农民收入，为建设社会主义新农村，进一步缩小地区差距夯实基础。通过农田水利工程的实施，节约了用水量，提高了水的利用效率，在一定程度上优化了定远县的水资源配置，将有利于生态环境的保护，对区域生态环境产生积极影响。
　　参考文献
　　
　　[1] 彭玉亮. 浅谈农田水利工程设施管理体制改革[J]. 山东农业(农村经济版),2002.(08).
　　[2] 农田水利工程项目建设工作要统筹谋划突出重点[J]. 农村财政与财务,2009.(11).
　　[3] 邵泽武.小型农田水利和水土保持补助费的设立与管理(上)[J]. 农业知识,1997.(01).
　　[4] 张全红. 加强制度创新 推行自主治理――我国小型农田水利设施治理制度变迁分析[J].农村经济与科技,2006.(06).
　　[5] 王能耕. 我国“小农水”工程特性研究[J]. 科技创新导报. 2009.(33).
　　

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-565723.htm