县级环境监测站的改革方案

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　　 摘要：根据目前环保系统监测站的现状及矛盾，结合我站实际情况，我在这里发表了几点个人对监测机构运转体系的看法及改革设想，总结出一套易于实施运作的管理体制，以供参考。
　　关键词：监测站改革方案
　　１、现实与矛盾
　　根据《全国环境监测管理条例》，全国环保系统设置四级环境监测站，隶属于同级环保局领导，同时上下级监测站形成网络管理。以上归结为“块块领导、条条指导”，或者说“条块共管。”在这种现行的运行体制下，环境监测工作存在不少的问题与矛盾。
　　1.1块与条
　　 环境监测工作的现行运行体制决定监测工作既离不开块，也离不开条，但条块的权利义务职责目标常难以分清、统一、到位，有的块块认为条条对监测的要求过于“教条”，也有的条条认为块块对监测的要求过于“取巧”，甚至出现指令不协调。对一个站能力作为的评判，条条往往只能看数据的“量”，块块则主要看数据带来的“利”。
　　1.2职能与利益
　　 环保局是排污费的征收主体，作为局领导下的监测站又是提供收费依据的单位。如果带有某种主观意向，其监测结果很容易产生较大变化，从目前来讲第三者很难监督，复议、鉴定也复杂，难以正常进行。这样在当前收支难以分清的情况下，受利益驱动，就很难杜绝征收人干预污染源监测的现象，导致职能以利益为驱动。用于市（县）长环保责任状考核，城考等的大环境质量监测，在某种程度上也体现了市（县）长、环保局长的政绩，但这种大环境质量监测是由这些市（县）长环保局长属下的监测站来承担的，这种职能体制上的先天不足是难以保证数据真实可靠的。
　　1.3能力与要求
　　 目前各级环保部门都下设监测站，明显存在不少矛盾。各地经济建设、城乡建设差距很大，对监测站的工作规模要求差距必然也很大，对监测站投入的差距也很大。这种情况在四级站中更为突出。但是，同样是四级站，同样有一方天地，有同样的监测规范要求，也必须有同样的能力，事实上却难以做到。而由于块块分割，监测能力的平衡调节是不可能的。
　　2、浅议几种说法
　　 当前，环境监测机构设置运转体制需进行改革，这已经是共识，对其如何改革，目前也有不少说法，归纳起来主要有如下几种：
　　2.1推向市场
　　从长远看这也许是一个方向，但从现在及向后相当长一段时间内是不宜这样做的，这种考虑不符合目前中国的现实国情。一方面社会总体上法制还不健全，市场还不完善。环境管理凭经验，排污收费靠协商的现象仍很普遍，不能保证环境监测有一定量的市场需求。同时，目前各监测站特别是基层站也没有向外拓展生存空间的可能。另一方面环境监测特别是污染源监测与一般意义上的监测分析有本质的差别，并且我国特别是在基层小企业居多，生产排污不稳定，且易于人为调节，污染源监测结果是随生产工况管理状况变化而变化的，如果排污单位不配合，甚至在监测时采取对抗措施，改变工况，改变管理状况，并以保守技术秘密为借口阻碍监测，若污染源监测不具强制性，不是一种行政行为，将难以进行。再一方面，“推向市场”也是与“环境监测实质是一项政府行为，是各级政府强化环境规划、协调、监督和服务职能的重要阵地，是应用监测技术手段对一切违反环境法律、行政规章和管理制度的行为进行监督，为环境执法提供科学依据的过程”的说法相悖的，监测在环境执法管理中，行使技术监督职能，是环境行政执法的重要组成部分。如果把环境监测站改革成一个“经济实体”，把原本属于政府行为、行政行为的统统改变为民事行为，从监测工作的性质来看，显然是不恰当的。
　　2.2条条管理
　　条条管理即下级站直属上级站领导，这样可明显改变监测数据传输上报不及时，数据受干扰的状况。有利于管理专业化，有利于合理布局，有利于跨区域跨流域的监测工作。但我以为主要存在以下两方面问题：一是导致管理与监测更加离散；二是与社会政治、经济体制改革的大方向不一致。
　　3、改革设想
　　在上述思考的基础上，我提出如下改革设想：现国家总站的管理职能与国家总局监测处合并，设置监测司，负责对目前的二级站直接进行管理，省、地市环保局设置监测处科负责对目前的三、四级站管理。原来的上级站不再承担对下级站的管理，只是协助主管局职能处科对下一级环保局所属各站进行量值传递等方面的工作。
　　以上简称为：“上管一级的块块管理。”它既保持了“块块管理”体制的优点，又具备了目前难以行得通的“条条管理”的多种好处，同时也减少了现行“条块共管”的矛盾。具体地说，我认为有如下几方面好处：
　　3.1有利于统筹配置
　　改为上管一级的块块管理后，显然可以相对在某一范围内根据工作量大小、地域范围、污染特征进行合理布局，从总体投入来讲改分散为相对集中，提高投资效益。比如省环保部门可直接对目前各市三级站的发展进行决策，这样在此基础上建立部分拥有高新仪器、有特色、能力更强的“片”站就易操作易实现了。地市环保局可根据本地经济发展状况，按照实地需求，既可一个县设一个站，也可几个县设一个站，也可根据自然区域设站，这样做“人财物”都可适当流动。同时，某一主管局辖区内几个同级站可形成竞争，改变目前一局管一站，站与站难以比较，相互之间难以形成相互推动、相互促进的状况。这样也可为将来真正走向市场打下基础。
　　3.2监测与管理更加协调统一
　　对于上管一级的块块管理，相对于原来所说的条条管理来讲，由于层层监测站都直接隶属于相应的环保行政主管部门，主管局对于本辖区内的管理、监测工作可统一协调组织，各监测处（科）可在管理监察与监测之间起到一个较好的桥梁纽带作用，负责提出监测规范要求，在既符合监测规律，又切合管理实际方面可做得更好，使“依靠与服务”更能落到实处，这些是原所说的条条管理所不具备的优势。同时也可改变目前这种条块共管中的不协调。
　　由于上管一级，对于各种考核监测，其监测者已不隶属被考核者领导，而直接隶属于上级考核者，使管理与监测的目标指向趋于统一，行政干预问题可明显被抑制。从而减少目前存在的与此相关的局站矛盾。由于各局监测处（科）代表环保局行使对监测站的领导职能，也使其存在变得必要可行，从而改变目前这种监测处科似有非有、可有可无的状态。
　　3.3易于实施运作
　　“上管一级的块块管理”这种改革方案易于实施，且对现行运转体制不会产生大的冲击。
　　首先从工作职能上看，工作内容变化不大，主要是工作程序、数据流转方式等作一些变革。其中大环境监测更是如此，对于污染源监测，各站主要按照主管局的部署进行监督监测，而改变目前污染源监测以收费利益为推动的状况，让排污收费真正走上以排污申报为依据的法定轨道。
　　其次从运转经费上看，只要规定或加大下一级环保局排污费的上交比例，然后再由上一级环保局根据现所属各站的工作范围、数据总量、数据质量等方面的实绩，从中统筹安排监测经费。
　　再次从人心上来看，实施上管一级的变革，与推向市场相比不是一种突变，不会产生混乱。近一段时间，一方面监察队伍要进入公务员序列，另一方面传说监测队伍要推向市场，引起基层监测队伍人心浮动。
　　总之，我以为这种改革构想，在我国目前还不适合监测完全市场化的情况下，是今后相当一段时间内较为切实可行的改革方案。实施这种方案将有利于强化环保局对监测站的管理；有利于上级政府或环保局真实掌握下级政府或环保局环保工作的最终成果，如排污总量削减，环境质量优劣及变化趋势等；有利于监测资源的合理配置，监测站将更加有作为。
　　
　　
　　参考文献：1.城乡建设环境保护部《全国环境监测管理条例》
　　2 陕西省环境保护局《环境保护法规汇编》
　　2.渭南市环保局 环保知识读本

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