我国农村土地使用权流转研究

来源:用户上传      作者: 杜文强

　　摘要：土地问题是我国农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础。农村土地使用权流转是对我国传统家庭承办责任制的有效改进，它有利于土地资源的优化配置，实现规模农业，也利于农村劳动力的彻底解放。目前我国的农村土地流转市场发展缓慢且极不稳定，存在较大的违约可能性。通过实地考察，以山东省沂南县为例对我国农村土地流转的现状进行了分析，并有针对性地提出政策建议以期对我国农地流转的发展有所贡献。
　　关键词：农村土地；使用权流转；流转规律与问题
　　中图分类号：F311
　　文献标识码：A
　　文章编号：1672-3198(2009)08-0056-02
　　
　　1 引言
　　
　　农村土地流转是在我国农村现行的家庭联产承包责任制基础上推行的一种行之有效的制度改进，它使本来凝固的土地流转起来，有利于生产要素的优化配置和剩余劳动力的解放，对于促进农业结构调整和农村经济的持续发展具有重要作用，又被称为一场“新的土地革命”。家庭联产承包责任制为借助于农地承包使用权市场流转以及改进农地资源的配置效率提供了可能，而且第二轮土地承包政策的推行更为农地使用权流转提供了政策支撑和制度保障，但是现行政策的运作并未产生如理论界所预期的农地使用权流转的高潮，目前我国的农村土地仍存在流转不起来、流转不规范、流转面积有限以及流转期限较短等诸多问题。本文以寒假社会实践收集的数据为基础，从流转数量、面积、方式等多个方面对目前我国农地流转的现状与不足进行分析判断，并有针对性的提出一些促进我国农村土地流转的政策建议。
　　
　　
　　2　调查区域与研究方法
　　
　　本次社会实践调查选择在山东省沂南县。沂南县县总面积1774平方公里，总人口91.38万人。县内沂、汶、蒙三河六岸平原广阔，盛产水稻、小麦、花生等农产品，其中蔬菜种植面积40万亩，是山东省三大蔬菜种植基地之一和全国知名的生态农业大县。沂南县劳动力品牌优势明显，保安、家政服务品牌已在全国叫响。2004年，沂南县更是被省外经贸厅确定为全省6个外派劳务基地县之一。因此，在大量劳动力外出务工发生的情况下，已经具备了土地流转的初步条件。
　　本次调查于2008年寒假完成，通过下乡入户由受访农户直接填写调查问卷的形式进行。调查对象面向沂南县4个乡镇的10个村，共填写问卷100份，选取其中实际已发生了农地流转行为或者现在未发生但有流转意愿的农户填写的为有效问卷，经统计共84份(其中实际发生土地流转35户，未来有流转意愿的农户49户)。问卷设计内容为农地流转意愿、农户家庭基本特征、流转期限以及流转方式等内容。通过调查发现，山东省沂南县的农村体地使用权流转在数量、方式以及时间方面逐渐呈现出一定的规律，同时在流转规模以及发展速度方面也存在一些有待改进的方面。
　　
　　3　农村土地使用权流转现状分析
　　
　　(1)农村土地使用权流转呈现的规律。
　　根据调查问卷整理的数据，可以发现农村土地使用权流转存在以下的规律；
　　
　　①从土地使用权流转面积看，农村土地流转规模较小，而且实际发生流转的土地数量要小于流转意愿的土地数量。
　　从表1中可以看出，虽然土地流转面积并没有呈现出明显的趋变化，但是未来有土地流转意愿的农户数量和实际发生土地流转的农户数量分别在流转面积为1－2亩与2－3亩时达到最大值，特别是流转面积在3年以内占当前流转与未来有意愿流转的比例分别高68.6％与67.3％。这表明农户在当前和未来时期内可以允许转入或者转出的土地规模比较小，难以达到理论上实现规模经营所需要的土地面积。出现这种现象的原因一方面与农村人均耕地面积较小使得可流转土地面积有限有关，另一方面也可能是由于外出务工劳动力工作不稳定以及土地原先承担的社会保障职能有关。
　　同时，除流转面积在1－2亩的情况以外，在同等面积的土地流转中，现阶段的流转数量在很大程度上小于未来的流转数量，这一方面表明在未来农户土地使用权流转的发展，另一方面也说明未来的土地流转意愿在真正实行时存在较大的折扣，可能由于一些原因使得原先有土地流转意愿的农户即使在耕种不经济的情况下放弃土地流转仍然继续耕种。
　　②从土地使用权流转时间上看，期限较短且绝大多数在两年或者三年以下，其中在实际流转和未来有意愿流转的农户中有近三分之一的流转期限不确定。
　　从表2中的数据可以看出，现阶段农村土地流转的期限较短，当前与未来流转的土地各有五分之三左右的土地流转期限在三年甚至两年以内。同时各有三分之一左右的流转土地的期限不确定，这就为随时收回土地提供了可能。这一方面使得原本就发展缓慢的农村土地流转市场变得更加波动与脆弱，另一方面也会对土地的持久性
　　 的经营产生一定的影响，不利于农业的长期稳定发展。
　　③从流转方式上看，绝大多数农户倾向于土地出租与土地股份合作制。
　　从农户在当前与未来对于各种土地流转方式与途径的选择上可以发现，选择土地出租与土地股份合作制的数量最多，而转让或者集体反租倒包的方式则最少。选择土地出租是因为既可以获得流转期限内的地租，又可以比较容易地实现土地的回收，而土地股份合作制既可以将土地的实物占有转化为价值占有，又可以保留土地的股权收益，因而这两者备受农户欢迎。集体反租倒包的形式很少是因为现阶段集体参与的程度不高，只是在乡镇企业的建立需要土地时参与农村的土地流转。转让是指农地承包人将剩余年期的土地承包权再转移的行为，农户不选择转包这种彻底放弃使用权的流转方式，其原因是因为土地流转在一定时间内只是一种暂时性行为，是一种权宜之计。这一方面说明了土地对农户在生活以及社会保障方面的重要作用。另一方面表明农户对土地流转收入的预期不稳定。
　　④土地流转过程中的货币化现象增强。
　　在本次调查中，发现农村中土地使用权流转过程中的货币支付现象不断发展。例如，在出租的土地中，95％以上转出农户要求转入者支付货币化的地租，这与前些年土地流转刚开始兴起时用粮食支付的地租相比，是一个巨大的进步。他既是土地流转与农村经济进一步发展的表现以结果，也进一步促进了农村中农产品的商品化，并在一定程度上可以提高转出农户的购买水平。在走访过程中，我们发现2006年以来该地实行废除农业税以及粮食直补政策，不仅对土地流转价格的上升有一定影响，而且对于促进土地转让价值的货币化支付也有积极的促进作用。
　　(2)存在问题与不足。
　　同时在分析数据以及调查过程中，也存在一系列问题，值得我们关注。
　　①农村土地使用权流转市场发展缓慢。
　　现阶段农村土地使用权流转市场存在规模小、期限短且违约风险大等一系列问题。现在的农村土地流转市场处于直接搜寻市场阶段，由于集体组织以及中介组织职能的缺失和土地使用权交易的特殊性，土地转入者与转出者必

须自己搜寻意愿对象。以转出者为例，由于生活范围以及人际交往的限制，农户多在某一特定的范围内寻找交易对象，而由于机械化水平、操作技能以及人力资本的相似性，农户之间的土地边际产出相差不大，这一方面导致农户的交易对象有限，另一方面也造成了农地流转市场的无效率。随着交易半径的扩大。在增加交易对象的同时，转出者的边际搜寻成本呈现递增的趋势，最明显的是时间成本的增加。因此，由于农地市场信息的不完全性和农地交易的复杂性，农户为实现使用权流转搜寻交易信息往往要花费较大的成本，这对农村土地流转市场的发展有重要影响。
　　农村土地流转规模较小，难以形成规模经营，可能会产生随着土地数目的增加而出现边际收益迅速下降的情况，因此在一定情况下会降低农户转入土地的积极性。
　　②集体与乡镇政府农村土地使用权流转中的职能淡化，未产生积极促进作用。
　　集体组织与乡镇政府本应在农村土地流转过程中发挥至关重要的作用，包括条例制定、政策执行以及信息中介和合约监督作用，但是从调查所得数据中可以看出，集体组织的作用并未得到有效发挥。出现这种现象的原因是，一方面集体组织对土地流转不热心，没有给予农户应有的支持以及信心暗示；另一方面由于集体组织在干预土地流转的前期由于规模小以及经验不足的原因，可能会产生效率比农户要低的状况，特别是在时间效率方面，而由于土地在使用上对于时效性的要求非常高，使得有些农户在初期不信任集体组织而宁愿自己寻找交易对象。
　　③土地使用权流转不稳定，并且存在较大的违约可能性。
　　由于农村土地流转存在规模小且流转期限较短的状况，使得这种土地流转极不稳定，并且由于受到农村生活习惯以及道德约束的影响，使得流转一方即使违约也可能因为一些非制度因素而受到的制裁比较少，使得违约的可能性大大存在。这样在无法实现规模经济的情况下，转入的农户对耕地的认同度较低，不远投入过多，甚至还会出现掠夺式经营，不顾及原有的土地休耕制度，造成土地肥力的下降，是原本存在不经济的农村土地流转市场上产生新的道德风险。
　　
　　4　政策建议
　　
　　针对实际调查与数据分析中发现的农村土地使用权流转现状中存在的问题，提出一些针对性的建议。
　　(1)充分发挥乡镇政府以及村民自治组织在农村土地使用权流转过程中的作用，强化其信息发布以及交流平台作用。积极发挥集体组织与乡镇政府在农村土地流转过程中的信息传递的职能，同时积极发展集体反租倒包的土地流转途径。这样就可以在一定程度上扩大单一土地转入者的土地转入面积，实现规模经营，也有利于保障转出农户的利益，降低转入与转出双方的违约风险。但是在这一过程中，要规范集体组织干部的行为，防止因村镇干部的“寻租行为”而造成集体作用的无效率。
　　(2)建立土地流转登记制度，健全正规的土地使用权流转合同制度，并加大违约执行力度。这需要集体组织与乡镇政府积极发挥职能。与村民订立相关的条例，在土地流转前期建立流转土地的等级。使流转双方签订完整的合约，在流转期限内积极进行防止违约行为出现的监督，并且在出现违约现象时积极落实违约处罚的执行。
　　(3)加强农村中的社会保障制度，降低土地的社会压力。由于土流转土地的供给农户在耕种与外出务工或者兼业之间选择的结果，只有外出务工人员的工作稳定，而且即使在失去工作时仍然可以得到生活保障，农户才会积极将土地流转出去。因此，现阶段要积极完善农村中的低保以及医疗保险制度，以弱化土地作为社会保障功能的作用，强化其作为生产资料职能的作用。

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