基于心理契约视角的政府应急管理机制构建

来源:用户上传      作者: 马丽波　谭百玲

　　政府应急管理能力实际上是一个政府常态管理能力在紧急情况下的集中体现。政府应急管理的对象是各种危机或称突发性公共事件，即对公共安全、社会稳定、国家政权有较大影响的突发事件或状态，一般可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。政府应急管理是指政府在危机的产生、发展过程中。通过法律、制度、政策的作用，健全机制，科学管理。应对和化解危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。政府应对公共危机的能力。不仅体现出政府的公信力，更重要的是检验政府的管理能力，而政府公信力取决于公众心理契约的满足程度，政府的应急管理能力则与自身的公信力有关。
　　
　　一、政府应急管理能力源于政府公信力
　　
　　1、政府公信力
　　公信力的概念源于英文Accountability，意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任：也解释为对自己的行为负责任，并接受质询。公信力是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。公信力既是一种社会系统信任，也是公共权威的真实表达，属政治伦理范畴。政府公信力是政府的影响力与号召力，是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。因此，它也是公众对政府的评价，反映着公众对政府的满意度和信任度。
　　
　　2、政府公信力评价取决于公众心理契约的满足程度
　　公众心理契约是公众对政府公信力的期待。美国著名管理心理学家施恩认为，心理契约是“个人将有所奉献与组织欲望有所获取之间，以及组织将针对个人期望收获而有所提供的一种配合。”虽然这是无形的契约，但却发挥着有形契约的作用。公众心理契约的主观性、动态性、不确定性和双向性影响公众对政府的评价，进而影响政府公信力。一般认为，华人社会公众对管理者的心理契约由三维结构构成。分别是交易型心理契约、关系型心理契约和管理型心理契约。其中管理型心理契约是组织与一般员工之间所不具备的心理契约形式，体现了公众与管理者之间的一种特异关系。政府和公众双方同时扮演着主体和客体的双重身份，构建政府公信力要关注公众的满意度和信任度，关注文化差异。
　　公众对政府公信力的评价，主要体现在政府的诚信程度、政府的服务程度、政府的依法行政程度、政府的民主化程度。因为政府代表人民掌握公共权力，是否忠实履行了对人民承担的职责和履行职责的有效性、及时性，既是公众对政府的期待，也是衡量政府诚信的标准，从而也是对政府合法性的检验。可以说，政府对社会管理的过程应当是使公共利益最大化的过程，而公共利益的最大化不仅能够为政府赢得诚信。而且能够为善治的实现提供前提。因此，政府公信力是政府治理能力的基本要求。
　　
　　3、政府公信力构建过程中要履行组织信任
　　组织信任是政府公信力的保证。信任是指“一种与人合作需求情况中的一个基本特征”，因而是一种“心理契约”。这种心理契约是经济社会一切规则、秩序的根本所在，没有信任，就没有秩序。祖克尔将信任产生机制概括为三种模式：基于过程的信任模式、基于特征的信任模式、基于制度的信任模式，这对考察华人社会信任机制的产生提供了很好的借鉴。政府与公民之间是直接面对面的，政府拥有强制力量，而公众处于弱势，公众对政府的不满意就只有一个惩罚手段：对政府撤回信任或干脆不再信任，虽然是唯一的，但却是最终手段，直指政府存在的基础。所以，政府公信作为一种系统信任，涵盖政府与公民两个维度，至少包括三个层次：理念、行为与制度。政府公信是一种声誉，更多地靠制度以及制度的执行来塑造和体现。因此，制度是政府公信的核心层面，是组织信任的规范，必须遵守。
　　
　　二、提高政府应急管理能力的路径分析
　　
　　突发公共事件所造成的影响是广泛的，政府是应急管理的主导力量，但是应急不单单是政府的责任。更是全社会的共同责任。只有有效地组织社会力量。利用各种社会力量在群众中的亲和力，才可以降低公众对于政府的过度依赖。并减少社会恐慌，有利于稳定社会局势。所以，提升政府应急管理能力，首先要了解政府应急管理的权限和原则，以及社会可能被动员的力量，特别是非政府组织的力量。
　　
　　1、政府应急管理的权限与原则
　　政府和公众应对危机时，应该坚持效率优先，赋予政府多项应急权力限制和保护相统一；最大限度保护公民权利；对危机要早发现、早报告、早预警，不得迟谎、瞒漏报；突发事件信息应积极主动公开：政府须统一准确及时发布相关信息；处罚虚假宣传；宣布紧急状态须由全国人大常委会或国务院决定。政府应对危机应该坚持以下原则：制度化原则：诚信形象原则；信息共享原则；预防原则；领导重视与参与原则；沟通原则。
　　
　　2、发挥非政府组织在应急管理中的作用
　　非政府组织一般具有公共性、自治性、民间性和自愿性等特征。在市场失灵与政府失灵同时存在的领域，非政府组织发挥着不可替代的作用。危机发生初期，很多事务具有较高的专业化特点，政府的启动需要一定的时间和程序。而非政府组织可以有效弥补政府专业性不足的缺陷。同时。深入民间的非政府组织在政府缺位的情况下。可以有效组织公众自救和互救，并对危机中政府部门无法或不及关注的社会成员的利益，予以必要的物质和精神的支持帮助。例如在非典时期，社会中大量的民工、无业人员、城市游民等弱势群体，没有被纳入政府行政管理的范畴，因此，这部分人群的危机防范往往是政府部门最难以顾及的软肋，相应的管理和约束皆出于缺失状态。对此，作为非政府组织的社区或各种民间志愿组织就可以发挥他们的作用，弥补政府行为的不足，使社会的任何一个角落、任何一个成员都不被忽视。2008年汶川大地震中的自愿救援队伍就是一个很好的例证。
　　
　　3、实施政府应急管理要注重调试公众行为的积极倾向
　　公众的价值观与政府主导的文化相匹配，才能无条件信任政府，才能在经济共同体或政治共同体基础上建立文化共同体。当公众处在一个开放、诚信、公平的充满较高信任氛围的组织环境中。会有较高的心理安全感，个体创新的积极性会由下而上影响政府应急管理的效率。政府履行承诺会衍生公众的心理安全感，公众也会基于被信赖和被尊重的理由，能滋长出感恩怀德的情感并进发出工作的潜能，进而使政府的目标得以实现，公众行为也会紧紧围绕政府目标而实现。
　　
　　4、政府应急管理效果有赖于组织信任环境
　　组织内部的整体信任状况可从工作局面、运转效益、发展前景三个维度来进行测评。组织信任可以帮助员工突破共享障碍，增强组织的学习能力，进而促进个体绩效、团队绩效和组织整体绩效的提高。一般认为，对于内部和外部都存在较好的信任环境的组织，其应急管

理能力是十分优秀的。组织信任强化组织共同的价值观，有助于构建较为完备的应急决策系统(包括科学决策机制和决策程序)，建立预警方案。组织信任是政府建立良好形象的不可缺少的条件之一。只有取得了外部的信任，政府所引以为豪的文化才会得到承认，政府也才能长期存在下去。组织信任引致社会资本扩大，在非正常情况下动员社会资源为政府所用，能降低成本，提高效率。组织信任能够保持员工社会关系网络的稳定和社会资本的扩大，因为社会资本具有公共物品的性质。需要的人越多，创造的社会资本数量也越多。组织信任可以使公民的公共义务意愿增强。
　　
　　三、政府应急管理机制的构建
　　
　　国际间政府应急管理机制构建既具有共性，也因不同的社会形态和制度结构具有本土化特性。因此，我国政府在应急管理机制构建中既要借鉴国际经验，也要立足国情。
　　
　　1、中央政府应设立应急管理机构
　　参照美国和俄罗斯的经验，中央政府应设立应急管理机构。美国政府应急管理体制由三个层次组成：联邦政府层、国土安全部及派出机构(10个区域代表处)；州政府都设有应急管理办公室：地方政府也设有应急管理机构。美国联邦应急管理局FEMA建立了一个集军、警、消防、医疗、民间救难组织等在内的一体化指挥、调度体系，一遇到重大灾害即可迅速动员一切资源。最大限度地降低灾害损失。俄罗斯紧急情况部最能反映其应急管理的特点，它是针对自然和技术灾害的责任部门，直属总统。紧急情况部的应急资源高度集中，直接指挥一支由现役军人组成的应急救援队伍，在应急处理阶段承担一切组织、指挥、抢险甚至新闻发布功能。
　　中国政府应该成立由最高领导人牵头的常设应急机构，负责全国和区域性的应急管理预防、控制、指挥和协调。该机构作为中央一级的指挥与协调平台，把原来分散在各部门的应急资源合并，独立地配置，这样可以充分整合各部门资源。日常工作定期召集专家对一定时间内可能发生的危机事件进行预警分析，上报中央，同时做好应急工作的常态管理。
　　
　　2、地方政府要建立有效的运行机制
　　地方政府应急管理组织应当突出精简、效率的原则，专注应急方面的工作。各省、市的大型城市应急管理机构要设有应急运行调度中心，建立制度型的应急管理人员组织模式，如专门委员会等。各省、市应急运行调度中心的日常工作是：监控潜在的各类灾害和恐怖袭击等信息；保持与各个方面的联系畅通；汇总及分析各类信息：下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。运行调度中心根据应急工作的需要，实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应敏捷、运转高效。
　　
　　3、建立应急管理的教育和训练机制
　　中央政府应急管理机构应设有各类专家组成的应急管理培训中心。为中央政府履行应急管理职责提供智力和技术支持，同时。接受地方政府委托，为其提供客观的决策建议及技术性服务。中央还需要把应急管理的教育和培训纳入公共管理者的教育与培训中：把应对突发事件的基本知识和技能作为公民素质教育的一部分：利用各种形式对社会公众进行有关知识和技能的宣传与教育。
　　
　　4、应急管理机制的运行要有法律依据、权责明确
　　政府的应急管理要以相关法律为依据，各级政府部门的职责与任务要在应急计划中得到明确界定。一旦发生紧急事件，按分级负责的原则，先由当地政府负责应对处置：地方能力不足时，请求中央政府援助，并由中央政府宣告灾害或紧急状态。各有关部门即可直接按各自职责分工采取协调行动，有效应对，同时还可以通过应急管理机构的协调得到中央的援助和支持，这有利于降低运作成本，提高工作效率。
　　
　　5、要有先进的通讯设施和健全的社会保障系统
　　应急通信信息系统在政府应急体系中起着关键作用，通过集群无线网、卫星通信等设施收集信息并加以分析观察。以起到预防在先，提前准备的作用。由于警察、消防等部门都有各自的通讯系统，自成体系。频率、媒介各不相同，中央政府应建立网间联接设备，在调度指挥时需要联接互通。沟通各系统之间的通讯联系，使各种通信网的利用率提高，联系高效，指挥灵活，保证在紧急状态下应急指挥调度的效率。为满足处置紧急突发事件在第一时间对物资和医药用品的需要，政府应建立应急物资和医药用品储备库，主要用来储备发电机、防水油布、帐篷、瓶装水、床等应急物资，以应对突发事件发生时的第一需要。医药储备的调用要由专人负责，随时准备在接到指令后的12小时内分发到指定地点。应急物资和医药储备还需要利用商业运作模式，由生产或经营厂家管理和维持，需要时以电子订单通知定点或非定点厂家，要求厂家在24小时或36小时送达指定地点。
　　
　　6、加强国际合作
　　健全国际合作机制，积极参与国际防灾、减灾方面的事务，加强与外国政府应急管理机构的信息沟通，强化与国际研究机构的技术交流。以快速有效地减少损失。

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