探索农村居民点用地整理

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　　摘要：本文针对当前城乡建设用地增减挂钩政策下，村镇土地整理的主要对象――农村居民点用地进行了详细论述。主要从农村居民点用地整理的内涵特征、整理驱动力、整理潜力方面进行分析。并以德州市区中农村居民点用地整理为例，阐述了农村居民点用地整理面临的问题，并提出了相应的对策。
　　关键词：城市规划与设计；土地整理；农村居民点；农村居民点用地整理；德州市区
　　
　　1. 背景
　　近年来，随着城市化水平的提高和社会主义新农村建设的快速推进，农村居民点用地整理成为优化农村用地布局和实现耕地占补平衡的有效途径，与此同时，其在城乡统筹发展和资源集约利用方面的作用也越来越显著，开展农村居民点用地整理已成为实现社会经济可持续发展的必然选择。
　　
　　2. 用地整理的内涵
　　在我国，土地整理有几种不同的阐述，目前被普遍接受的概念是国土资源部的官方定义：在一定区域内，按照土地利用规划和城市规划确定的目标和用途，采用行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行调整改造、综合整治，增加耕地面积，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件以及生态环境的过程。
　　
　　3. 农村居民点用地整理的驱动力
　　首先、城乡统筹发展是打破中国传统二元结构的有效途径。其次、从我国的国情和土地利用现状出发，首先就是要求保持耕地总量动态平衡，不仅是数量的平衡，而且是质量的平衡，这是我国长期的基本方针。也是农村居民点整理来自耕地保有量的基本要求。第三、土地集约利用的关键在于进行土地的优化配置，通过农村居民点整理调整土地权属，改善用地结构，优化用地布局，提高农村居民点的集约利用程度。第四、2008年6月27日，国土资源部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，进一步明确了挂钩内涵，强调了对城乡用地整理的必要性。
　　
　　4. 农村居民点用地整理的潜力
　　农村居民点用地整理潜力的主要来源是通过居民点内部的建设用地和农用土地的结构调整，对现有居民点建设用地的集约化、小区化、标准化和闲置土地的充分利用。影响居民点用地整理潜力的因素主要有社会经济发展水平、区域的城市化水平、区域居民点用地标准、农民建房意愿等。
　　
　　5. 农村居民点用地整理的模式探讨
　　本文中选取山东省德州市市区范围内的农村居民点为研究对象，其居民点用地中存在的问题具有一定的代表性和普遍性。
　　5.1现状特征
　　截止2008年德州市区共有行政村355个，其中德城区辖127个行政村、经济开发区辖206个行政村、运河经济开发区辖14个行政村。村庄人口270320人，平均每个行政村744人。
　　德州市区范围内共有村庄建设用地4307.3公顷，人均占地面积179.69平方米/人。人均建设用地偏高的问题，与《山东省建设用地集约利用控制标准》中村庄建设用地控制指标100平方米／人相差较大。
　　5.2问题分析
　　5.2.1 耕地逐年减少，人口不断增加，人地矛盾较为突出
　　据资料表明，1998年德州市市区耕地面积483500亩，人口51.60万人，人均耕地0.937亩；由于各方面因素的影响，至2007年末耕地减少至255492亩，而人口却增加到59.39万人，人均耕地也降至0.430亩。属人多地少，问题较突出的地区。
　　5.2.2大量人口向城镇迁移，农村居民点住宅大量闲置
　　据德州市统计年鉴显示，2000年德州市区总人口为524484人，其中城市人口314660人，农业人口209824人；2008年德州市区总人口为593900人，其中城市人口418700人，农业人口175200人。从2000年至2008年，德州市区总人口净增69416人。其中城市人口增加104040人，农业人口净减34624人，人口向城镇转移趋势明显。而农村居民点的户数及占用土地面积却在不断增加，农村居民点总户数从2000年63126户增加到2008年的76340户，净增1.32万户。农村居民点占地面积有增无减，出现大量城乡双重户，农村居民点的空置住宅剧增，村庄空心化加剧，造成土地的极大浪费。
　　5.2.3农村居民点布局不统一，发展随意性强
　　由于各镇各居民点的差异性，使得分布在城镇和中心村的人口相对集中，且占地规模较大，其它农村居民点人口分散，各居民点占地规模差异性较大。以宋官屯镇、黄河崖镇为例，宋官屯镇属于经济开发区管辖范围以内，城市化水平高于其它乡镇，而其自然村占地面积仅为398公顷，有34个农村居民点；黄河崖镇属于典型的农业占主导的传统乡镇，因而其自然村占地面积较大，面积为1026公顷，有72个农村居民点。在黄河崖镇镇域范围内村庄大小也是参差不齐的，村庄规模差异性明显。黄河崖镇中占地规模较大的有黄河崖村占地874亩，总户数658户，总人口2500人，户均占地886M2，人均占地233M2；较小的如包庄村占地50.2亩，总户数60户，总人口201人，户均占地558 M2，人均占地167 M2。
　　5.2.4 农村居民点闲置土地比例高，人均、户均用地指标过大
　　笔者在规划调查过程中发现，村庄土地利用效率低，土地资源浪费严重。居民人均用地面积达179.69平方米，大大超过《山东省建设用地集约利用控制标准》中村庄建设用地控制指标100平方米／人的标准。同时，农村居民点还在加速向外围扩张，造成大量耕地资源转为居民点建设用地，直接威胁耕地总量动态平衡。
　　5.3研究对策
　　我们对德州市区农村居民点用地的整理主要反映在村庄的空间布局上。具体分为五种村庄类型和三种整理模式，五种类型即城中村、城边村、镇区村、规划合并村、规划撤销村五类。三种整理模式即村庄保留模式、村庄迁移合并模式和村改居模式。
　　5.3.1 村庄保留模式
　　村庄保留的用地整理模式，主要是实行村庄内部改造，通过改善旧住宅的布局改善村庄的住宅条件，对部分建设时间较长建筑质量较差的房屋，可逐步拆迁，拆迁户建议入住新建的建筑质量良好统一的安置小区，对于新的宅基地申请，提倡进驻统一的安置小区，减少对土地的占用，对于部分建设时间较短的房屋，保留目前的现状，待经济发展实力较强以后逐步搬迁入住村民楼，并对旧的房屋进行拆除，部分用作村镇企业用地，部分整理复垦为耕地。
　　5.3.2村庄迁移合并模式
　　对于进行迁移合并的村庄而言，选址是关键，目前常用的方式是进行合并式迁移，即实行并村或并镇。在德州市区村庄合并的规划过程中，我们坚持的原则是：就近合并；大村合小村，强村合弱村，区位好的村合并区位较差的村；小村相互靠近，拆除旧村组建新村；危房比重较高、空心率较高的村庄，优先考虑合并。
　　5.3.3村改居模式
　　村改居模式适用于城市规划区范围内的农村居民点用地整理，为了适应城市扩张的要求，这类村庄的整理更应符合城市集约利用土地的发展要求，因此，设立街道办事处，建立居民区，建设居民楼是这类村庄整理的出路，并将农村居民点整理腾出的建设用地用于城市建设，缓解城市用地紧张局面。
　　
　　6. 结语
　　在一系列因素的合力作用下，各地纷纷开展农村居民点用地整理工作。这项工作既是国家关于扩大内需保民生的重要举措，也是确保十八亿亩耕地红线不被打破的关键所在。这项工作是为了更好的使用地整理的工作变得更加高效。其它诸如农村居民点用地整理模式的实施途径、土地整理过程中补偿方式的多样化研究等其他问题仍需要进一步的研究。本文在此提供的是一种研究该问题的思路及方法，期望将农村居民点用地整理的工作系统化条理化。
　　
　　参考文献：
　　[1] 彭建, 蒋一军, 张清春. 城市近郊农村居民点土地整理研究―以北京市大兴区黄村镇狼垫村为例[J]. 资源•产业, 2004(10).
　　[2] 周诚. 土地经济学原理[M]. 北京: 商务印书馆, 2008.
　　
　　作者简介： 刘勇（1985―），男，湖北孝感人，山东建筑大学建筑城规学院城市规划专业研究生
　　吕学昌（1958―），男，山东临朐人，山东建筑大学建筑城规学院教授，硕士，研究方向：城市设计与住区规划

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