违法的，不仅是出租方

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　　自上世纪80年代中期以来，中国的土地管理发生了翻天覆地的变化，实现了“三步走”战略，而每一战略阶段的发展均与《土地管理法》的颁布实施和修订密切相关。第一步是实现了城乡土地统一管理，即改变过去多头分散管理的局面，实行城乡各类用地统一管理、统一审批的体制，这是1986年颁布实施《土地管理法》、建立新的土地管理体制的基本特征。第二步是进行土地有偿使用制度改革，实现了由土地资源管理到土地资源、资产并重管理的转变，充分体现了土地资产的价值，并利用市场机制实现资源的有效配置，这是进行土地有偿使用制度改革的重要成果，而这一制度建立正是基于1988年国家对《宪法》和《土地管理法》的修改，建立了土地公有制条件下的土地使用权与所有权相分离的土地有偿使用制度。第三步是逐步实现土地的国家管理，并成为参与宏观调控的重要手段，这是现阶段土地管理方式和目标发生重大转变的基本要求，而“土地由国家管理”这一制度正是1998年修改《土地管理法》的基本精神。因此，《土地管理法》的颁布实施及修订过程，也就是我国土地管理制度及土地使用制度建立与完善的过程。
　　回顾20年来的我国土地管理事业，最具有突破性的改革莫过于城镇国有土地有偿使用制度改革，即改变过去无偿、无限期、无流动的用地模式，建立土地有偿使用制度，并进一步培育和发展了独具特色的城镇国有土地市场。而从整个改革过程来看，《土地管理法》的颁布与根据实践中的变化不断修订，为土地市场建设奠定了坚实的法律基础。
　　
　　经济体制改革对土地市场建设提出了客观要求
　　
　　我国的土地市场建设与发展是在国家经济体制改革的背景下，以土地使用制度改革为前提的。进入20世纪80年代以后，中国开始逐步进行经济体制改革，改变过去的计划经济体制，实行有计划的市场经济，并大力发展各种经济形式的经济实体，包括个体经济、私营经济、股份制经济、中外合资合营企业，甚至外商独资企业等。这种经济体制的改革随之引起了作为主要生产要素之一的土地在投入生产领域中出现了两大问题：一是土地资源利用出现了混乱。因为经济体制改革一方面引起国民经济的飞速发展，如1982年至1988年期间，经济增长率始终维持在8％以上，这种经济增长必然引起各种经济建设的增加，引起扩大再生产和工业化及城市化进程的加快，由此引起的结果是各种建设大量占用耕地，导致土地利用的混乱；另一方面由于各种经济形式的出现，打乱了过去相对比较单一的国家投资体系的计划管理体制的“一个萝卜一个坑”的用地管理模式，使得用地计划和规划的变数很大，因而在原有的土地使用和管理体制下引起了土地资源利用的混乱。二是土地产权体系和经济关系面临挑战。过去在计划经济体制下，国有土地无偿提供给国有企事业单位使用，集体土地无偿提供给集体企事业单位或农户使用，从所有权关系和经济关系上是合理的。但是经济体制改革以后，出现了多种经济形式，有个体经济、私营经济、股份制经济、中外合资合营企业，甚至还有外商独资企业等等，那么这些不同的经济形式如何使用土地，这给当时的土地使用制度提出了挑战，如果也是无偿使用，势必造成产权关系和经济关系的混乱，而且对于企业来说也不能充分利用土地的资产特性进行投资和融资，也会影响企业的发展。
　　
　　实践探索为修改法律提供了基础
　　
　　由于在实行土地无偿使用的过程中引起一系列的土地利用问题，尤其随着我国经济体制改革的不断深入，原有的土地使用制度已经不能满足新时期的要求，这时不得不进行土地使用制度改革。改革首先起源于各地在实践中的探索。1982年深圳经济特区开始按城市土地的不同等级向其使用者收取不同标准的使用费，抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行这种有偿使用形式。然而，各地方城市政府的这种改革仅限于收取低额地租，并没有促动僵化的城市土地使用制度。1987年下半年，深圳经济特区率先进行土地使用权有偿转让试点，即按规定年期出租土地，一次收取地价（出租年期的地租），并允许承租方转让土地使用权或进行抵押。1988年，福州、海口、广州、厦门、上海等城市也相继进行这方面的试点。
　　
　　修改法律为土地市场建设奠定了制度基础
　　
　　在各地实践探索的基础上，法律的变革开始了。1988年4月，国家首先修改了《宪法》，将其第十条关于不得出租土地的规定，修改为：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这为进一步进行土地使用制度改革在国家基本法层面消除了障碍。同年12月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，第一次在法律上明确规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”（《土地管理法》第二条）。随后，于1990年5月19日，由国务院发布实施了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，由此实行了我国城镇国有土地使用权有偿、有限期、可流动的使用制度，我国的土地使用权市场由此产生并发展起来。
　　
　　现阶段我国土地市场建设与发展的趋势
　　
　　我国城镇国有土地使用制度改革的意义是深远的，为我国土地市场的发展和充分利用市场机制配置土地资源打下了基础。作用也是巨大的，使土地资源的资产特性得到了充分发挥，满足了不同经济形式的投资者使用土地的需求，促进了经济发展。同时，土地有偿使用制度使国家乃至地方政府作为土地所有者，其所有权关系也在经济上得到了充分的体现，国家及各级政府也由此积累了大量资金用于城市基础设施建设。
　　在市场经济条件下，市场机制是合理配置资源的最有效方式。我国自1949以后建立了生产资料的公有制，实行计划经济体制，对土地等生产资料采取计划调拨的方式分配使用，这在当时的社会经济条件下是基本适用的。自20世纪80年代以后，我国逐步实行对外开放和经济体制改革，从而要求整个社会经济体制、生产资料分配方式及其流通体系、产权体系、投资体系等均应进行变革。土地作为重要的生产要素之一，随之进行了使用制度改革，并进而培育和发展了土地市场。十几年来，我国的土地市场在改革中发展，在曲折中前进，既取得了辉煌的成绩，也出现了种种问题。随着社会经济的进一步发展，尤其在市场经济条件下，我国的土地制度体系、土地产权体系、城乡二元结构体系、土地资源配置方式及其经济关系应如何适应市场经济及经济全球化的要求，如何利用市场机制进行资源配置，以促进土地资源的合理、有效利用，并进而促进社会经济的快速发展，是我国土地市场体系建设需要进一步研究的问题。
　　党的十六大报告明确指出，“全面建设小康社会，最根本的是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力。根据世界经济科技发展新趋势和我国经济发展新阶段的要求，本世纪头二十年经济建设和改革的主要任务是，完善社会主义市场经济体制……”；“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控。在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。……发展产权、土地、劳动力和技术等市场。创造各类市场主体平等使用生产要素的环境。”由此可见，党中央已将发展市场体系作为全面建设小康社会的重要内容和基本环节之一，尤其对土地这种事关人类生存发展的基础资源，如何利用市场机制实现其合理、有效利用，是实现“资源利用效率显著提高”和社会经济可持续发展的前提。
　　综上所述，1986年《土地管理法》的颁布实施，建立了城乡土地统一管理体制，为在实践中不断探索土地有偿使用方式奠定了基础，1988年《土地管理法》的修订为建立土地市场提供了法律保障。而现阶段，随着市场经济的深入发展，市场机制已经渗入到经济生活的方方面面，在土地资源配置和使用过程中，乃至在解决土地产权主体、农村集体、各级政府等有关方面的土地利用与收益分配矛盾等方面，都必须进一步遵循市场经济规律，完善土地产权机制，促进土地收益合理分配，实现土地资源的合理利用。

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