我国财政转移支付制度存在的问题及对策
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作者: 刘正君
[摘要]近年来,我国现行财政转移支付规模不断扩大、结构进一步优化、优越性日益凸现,在一定程度上缩小了地区间的财力差异,促进了地区相对均衡发展,但离实现均等化目标效果相差甚远。目前仍存在着不规范、转移力度小和功能弱等缺陷。本文从其现状入手,分析了存在的问题,并提出了完善措施。
[关键词]财政转移支付制度;现状;问题及对策
[中图分类号]F239.41 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646(2010)09-0065-03
我国现行财政转移支付制度是建立在1994年分税制基础之上的。经过15年的运行得到不断完善,并形成了较为规范的体系。目前,主要由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成,其中财力性转移支付是为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化,由地方政府统筹安排,它主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。其现状为:一是规模逐年扩大。2008年,中央对地方转移支付22945 6l亿元,相当于1994年2386亿元的9.62倍,年均增长17.55%,其中财力性转移支付8696.49亿元,相当于1994年136亿元的63.94倍,年均增幅高达34.58%。二是结构进一步优化。税收返还、财力性及专项转移支付结构从1994年的79.17:5.70:15.13到2005年时调整为36.11:33.24:30.65以及转变为2008年的18.66:37.90:43.44。三是优越性日益凸现。在总量持续增长和结构进一步优化后,一定程度上使地方财力不足得到弥补,并缩小了地区间的财力差异,促进了地区相对均衡发展。就2007年和2008年而言,地方本级支出来源于中央转移支付分别为36.7%和38%,尤其是西部落后地区分别高达54,1%和54.4%。
一、我国财政转移支付制度存在的问题
近年,我国现行财政转移支付虽然在规模上不断扩大、结构上进一步优化、优越性作用日益凸现,对地区间横向和纵向均衡起到了一定的调节作用,促进了地区相对均衡发展,但在很大程度上仍是原体制分配格局的延续,照顾了既得利益,离财政能力均等化目标还相差甚远。具体表现在:
一是转移支付结构不合理。1994年我国引入财政转移支付制度以来,中央对地方转移支付不论是外部结构,还是内部结构均不合理。其一,从转移支付外部结构看。近年来,虽然中央对地方转移支付在规模上不断扩大,但是在地方本级支出和全国财政支出中的比重分别低于1994初始年,即在地方本级支出中的比重由1994年59.09%下降到2008年的46.59%;在全国财政支出中的比重由1994年41.19%下降到2008年的36.76%。其二,从转移支付内部结构看。近年内部结构得到了很大改善,但从实现基本公共服务均等化衡量,结构仍很不合理,专项转移支付比重仍居其首,财力性转移支付规模偏低。2008年中央对地方转移支付达22945.61亿元,即税收返还4282.19亿元、财力性转移支付8696.49亿元(其中一般性转移支付3510.51)、专项转移支付9966.93亿元,虽三者结构18.66:37.90:43.44相对1994年的79.1 7:5.70:15.13进一步得到改观和优化。但2008年财力性转移支付仅37.90%,其中均等化作用较强的一般性转移支付仅为15.30%。
二是转移支付分配方式不合理。1994年分税制改革后,中央为保证地方既得利益,引入了税收返还制度。中央对地方税收返还包括增值税、消费税返还和所得税基数返还。1994年以来,增值税和消费税返还以1993年为基期年。返还数额在这个基数上逐年递增,递增率按各地增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定;所得税基数返还以2001年为基数,将所得税收入在中央和地方按6:4进行分享(其中2002年按5:5)。中央按“基数法”对地方税收返还从1994年1889亿元增加到2008年的4282.19亿元,14年里约增长1.27倍,年均增幅仅为6.02%。远低于转移支付总体增长8.62倍和年均增幅17.55%的水平。可见,返还数额的测算,并没有考虑到地区经济发展水平的差异,而是建立在往年的基数基础之上,维护了较富裕地区的既得利益,没有充分发挥调节地区财力、平衡地区发展的作用,加剧了地区间财力分布的不均衡,导致“贫者越贫,富者越富”的分配格局。
三是转移支付拨付渠道不合理。现行的转移支付制度拨付链过长,在拨付环节过程中,导致所属县乡基层政府的转移支付补助被省、市各级克扣、截留、挪用、挤占的现象时有发生,从而进一步加剧了县乡财政困境。
四是专项配套制度不合理。我国转移支付制度对绝大多数社会事业发展项目的立项,仍以承诺县级财政配套资金到位为前提,没有考虑地方政府所拥有的配套能力,导致专项转移支付资金更多的倾向于经济发达的富裕地区,而不发达地区若争取到该项资金,其后果之一必将加剧该地区的财政负担。如,2008年湖南省保靖县需专项配套资金6812万元,是本年度地方财政收入的78.79%。
五是转移支付制度立法不完善。我国现行财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障,仅借助现有的《过渡期财政转移支付办法》进行规范和监督,缺乏法律权威性和统一性,客观上降低其决策和运作的民主性和规范性,使大量的转移支付资金在使用时游离于人大监督之外。2008年,审计署对我国18个省(自治区、直辖市)的财政体制运行状况进行了审计调查,其中发现13个省本级预算2007年仅中央专项转移支付就少编2127.71亿元,占中央实际专项转移支付6898亿元的30.85%,可见。近1/3的专项转移支付没有纳入地方财政预算,不但影响了预算的完整性,而且也脱离了人大和政府的有效监管,同时对违反相关规定的地方政府也没有强硬的惩罚措施。
二、完善我国财政转移支付制度的对策
一是调整优化转移支付结构。在明确转移支付目的和意义的基础上,大力转变观念,改变1994年分税制以来通过税收返还维护地方既得利益的做法,建立在公式化基础之上的,以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。其一,全面取消税收返还。税收返还属于非均等化转移,它同实现公共服务均等化目标相悖,按分税制的规定,这部分收入其性质属转移支付,为保改革前的地方利益,中央才将这部分收入以税收返还形式转让给地方,目前已具备取消税收返还的条件,并将其纳入一般性转移支付之中,强化财政均等化功能。其二,创新一般性转移支付并
提高其比重。优化原财力性转移支付,将具有专项用途的工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡奖补转移支付、退耕还林转移支付归人专项转移支付,将原一般性转移支付改为均衡性转移支付,一般性转移支付包括原财力性转移支付,进一步提高一般性转移支付比重。其三,优化专项转移支付。将原专项转移支付中的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出列入一般性转移支付之中。通过优化转移支付结构,取消税收返还制度,调整一般性转移支付和专项转移支付之间的关系,提高一般性转移支付的比例及资金规模,有利于公共服务的均等化。
二是创新转移支付分配方法,以“因素法”取代“基数法”。1994年分税制以来,我国转移支付分配方法尤其是税收返还。主要是建立在“基数法”之上的,维持了地方既得利益,导致地区间财力差距的进一步扩大。目前,我国应依法确立以“收入能力一支出需求均衡拨款型”,即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求,来确定转移支付数额作为“因素法”计算模式。在确定影响我国财政收支的因素时,既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱,又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。选不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口规模及密度、城市化程度、经济发展状况、财政收支状况、自然因素等,并以此确定各地的转移支付规模。从而减少在转移支付分配过程中的随意性,增强其透明度。
三是创新转移支付拨付渠道。中央对地方拨付转移支付和资金调度时,为避免地方政府在过多的财政管理层次中不被截留、挤占、克扣以及再分配等,应采取直接核算到各市县。尤其要在保持“行政管理体制不变,县级自我发展与加强管理的责任不变”的前提下,对“国扶县”推行转移支付“中央直管国扶县”财政管理体制,实施直拨到县。为缓解贫困地区财政困难,缩小地区问的财力差异,促进地区相对均衡发展,发挥积极有效的作用。
四是创新转移支付专项配套制度。加大对不发达地区的转移支付力度,全面推行不发达落后地区尤其是西部地区“零资金”配套政策,从而改变因配套能力决定专项转移支付的不合理倾斜。根据地区经济发展状况、人均财政收支情况、贫困程度等指标,制定科学、规范、透明的不发达地区“零资金”配套政策,弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,减轻落后地区财政负担,缩小地区间的财力差距,促进地区相对均衡发展。
五是完善转移支付监督机制。我国财政转移支付制度缺乏明确、规范的法律规定,随意性大,应加快其立法进程。其一,制定《转移支付法》,明确实施转移支付的形式、原则,组成转移支付制度各部分之间的关系,各自的实施目标,资金的分配方法和拨付程序,以及违反时进行处罚的标准等,并以《预算法》为母法,对其进行相应的修订。其二,加强审计监督,充分发挥审计部门的作用,加大对财政转移支付资金的审计力度,杜绝财政转移支付资金分配过程中人为因素的干扰,减少随意性,提高其科学性、客观性、规范性以及增强透明度。其三,加大惩罚力度,在监督中发现违法违纪问题,严格按照《转移支付法》和修订的《预算法》有关规定进行严惩,将惩罚重心倾向于党政主要领导和负有主要责任人方面,通过借助制度的强大戚慑力,遏制财政转移支付资金分配时的人为操作、在使用时的低效率等不良后果的发生。真正做到财政转移支付在法制轨道上的良性运行。
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