地方立法大有可为

来源:用户上传      作者: 董晓菊

　　为了进一步提高上海城市法治化水平，由上海市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会主办，市立法研究所承办、市法治研究会协办的“中国特色社会主义法律体系形成后上海法制建设”研讨会，于2011年12月5日在上海举行。
　　会上，来自上海市立法机关、行政机关、司法机关、区县党委及研究机构的代表、法律界的专家、学者齐聚一堂，围绕中国特色社会主义法律体系形成后，上海民主法制建设所涉及的理论实践问题，就如何进一步完善立法、严格执法、公正司法、加强监督等建言献策。本刊记者全程参与此次研讨会，现将与会嘉宾的精彩观点进行综合整理后予以报道。
　　
　　刘云耕
　　上海市人大常委会主任
　　从世界各国的情况来看，法治昌明的国家往往国力强盛，法兴则国兴，法衰则国衰。同时从世界各大城市的情况来看，也是如此，一个崇尚法治的城市，往往也是一个现代、文明、进步的城市。十五大提出建设社会主义法治国家的重大历史任务，这表明党对法律的认识有了进步，法律已经被提升为一种价值追求和制度理念。十六届四中全会又对党依法执政提出了更加明确的要求，进一步巩固和确立了社会主义法治权威。2010年召开的十一届全国人大四次会议上，吴邦国委员长向全世界郑重宣布，社会主义法律体系已经形成，这标志着我国民主法治建设取得了重大进步，是依法治国方略的重大进步。
　　刘云耕认为，上海历来重视法治建设，这为推进依法行政打下了良好的基础。但有法不依、执法不严的情况依然存在。他介绍说，根据上海市人大常委会对本市行政处罚法实施情况的监督检查结果，执法不严是各方面反映最为集中的问题之一，特别在拆除违法建筑、食品药品安全等领域等最为明显。一些危害社会秩序、侵害群众利益的违法行为没有得到有效制止。从认识层面看，忽视法治作用的理念依然存在。有的同志把发展同法治对立起来，习惯用行政手段处理问题，认为严格执法就会破坏投资环境；有的把法律制度当做装饰，说一套做一套。
　　“我们要抓住中国特色社会主义法律体系形成的有利契机，进一步推进上海的法制建设。要在市委的领导下，切实做好保障宪法法律有效实施的各项工作，围绕创新驱动、转型发展、改善民生的工作大局，进一步加强上海的法制建设、推进依法治市，努力提升上海的法治化水平。”刘云耕指出，要充分发挥人大在法治建设中的重要作用，为上海城市法治化建设提供有力的法制保障。要更好发挥人大在立法中的主导作用，积极推进民主立法和科学立法；要更好发挥立法表达、平衡、调整社会利益关系的作用；要更加注重地方立法的针对性、实用性、可操作性和有效性。他强调，推进法治建设，关键是确保法律法规有效实施，树立法制的权威。作为地方人大，要进一步加大对政府依法行政的监督，进一步加大对法院公正司法的监督，进一步运用好法所赋予的监督手段，进一步提升法制宣传教育的质量和水平。
　　
　　应勇
　　上海市高级人民法院院长
　　在谈到地方立法对于法律体系的作用时，应勇认为，司法是最直接、最经常的法律活动，通过法律适用，更容易发现立法中的模糊性、滞后性乃至冲突性问题，有助于为法律法规的立、改、废提供最鲜活、最有说服力的实践素材。法治环境的建设既需要司法通过个案裁判给予强力保障，更需要司法通过职能延伸，发挥行为指引、教化宣传的作用，以营造遵法、崇法、守法的良好社会氛围。
　　研讨会上，应勇重点介绍了上海法院促进法律有效实施的实践探索。比如，对“繁简分流”和小额速裁试点工作的推进；还开发了电信、民间借贷等多发案件的快速审理软件以及文书自动生成软件，大大缩短了法官的办案时间。正是由于这种实践，上海法院的审判公正指数已经连续三年名列全国法院第一。目前，全市法院经过一审、二审后的服判息诉率都保持在90%以上。
　　在普通百姓对于司法的认知上，应勇认为这是一个“因了解司法而理解司法，因参与司法而认同司法，因见证司法而信赖司法”的过程，可以通过健全新闻发布制度、加强互联网建设、开通微博等方式，打造看得见、能感受的司法公正。
　　在谈到司法与其他矛盾纠纷解决机制的关系时，应勇认为，司法是解决社会矛盾纠纷的重要渠道，而非单行道。法律的有效实施，不仅需要发挥司法的主导功能，也需要全社会的共同关注、合力推进。
　　
　　陈旭
　　上海市人民检察院检察长
　　国家法律体系的形成，为检察事业的发展提供了历史机遇，也提出了更高的要求。陈旭介绍说，近年来，上海检察机关注重加强服务大局的制度保障，先后制定了《加强法律监督自觉服务大局保障民生的若干意见》、《服务保障世博会的若干意见》、《为加快国际金融中心和国际航运中心建设服务的意见》等一系列指导执法办案的工作意见。“检察机关作为国家法律监督机关，既要敢于监督、善于监督，又要依法监督、规范监督。上海检察机关在今后的监督重点将围绕着法律实施中和人民群众反映突出的问题，在加强个案监督的同时，重视对涉及执法指导思想、法律政策适用、程序公正等问题的监督，扩大监督效果。除了运用抗诉等法律手段开展个案监督，还要注重通过检察建议等方式延伸监督效果。”
　　陈旭认为，随着国家法律体系的形成，民众的司法需求越来越高，检察机关要适应这些新变化，重视群众呼声这个“第一信号”，要严厉打击危害人民群众生命和财产安全的犯罪；围绕群众反映强烈的动拆迁、食品药品安全、环境保护、社会保障和贪污贿赂案件等，加大查处力度，确保司法公正。同时，还要高度重视群众的来访来信，畅通群众的诉求渠道，更好地服务于民。
　　陈旭强调，作为监督者，更要加强自身的监督。在重要工作、重大部署等事项接受人大监督的同时，也要接受人民群众的监督，积极推进检务公开。
　　
　　洪浩
　　上海市人民政府秘书长
　　突破社会转型发展的瓶颈制约，解决经济社会发展中的深层次矛盾，不断提升行政管理效率和执法效能，关键在于坚持依法行政，运用法治的思维和方法解决问题。
　　“我们应该看到，依法行政工作中仍有不少亟待解决的问题，有的政府工作人员还不善于运用法治思维和法律手段解决实际问题；制约创新驱动、转型发展的制度障碍有待破除；行政执法不文明、不规范现象仍然存在等，需要我们认真加以对待。”而加强行政执法的规范度和执行力，最关键的还是要继续强化行政执法监督，“倒逼”行政机关不断加强自身建设，规范和提高执法水平。在对行政执法的监督中，洪浩特别提到了司法建议和检察建议和重要作用，认为应当对其加大重视，不断完善。
　　国家法律体系基本形成后，地方立法空间面临调整。政府立法应当找准定位，才能有所作为。地方特色是地方立法的灵魂，在立法过程中，要结合本地实际，予以细化、强化，或作必要补充。同时，要坚持立新法与改、废旧法并重，在实施机关、第三方及制定机关综合评估的基础上，将已不适用的旧法及时予以修改或废止。据洪浩介绍，2010年上海开展了规范性文件的集中清理，特别是首次对市政府及其办公厅文件进行了清理。下一步，上海市政府将督促相关部门建立评估、清理等制度。
　　
　　叶青
　　上海社会科学院法学研究所所长
　　在社会主义法律体系建成之后，无论是中央立法还是地方立法都基本进入数量稳定期，今后的立法工作将指向“攻坚克难”和“精雕细琢”。两条路径都指向了一个趋势，即由数量型立法向质量型立法转变。
　　在谈到对今后上海地方立法的建议时，叶青用了一个形象的比喻，他认为今后的地方立法，要转变思路，避免“一条腿长，一条腿短”的现象。在过去，国家和地方立法的重点集中在经济领域，这保障了经济的快速发展。但随着社会的迅猛发展，以保障和改善民生为重点的社会领域立法，需要不断加强。
　　前不久，党中央提出了加强文化法制建设的要求，全国和上海的文化立法将会进入一个新阶段。在文化立法方面，叶青以文物立法为例谈到，“上海作为国家历史文化名城，积累了丰富的文化遗产。虽然上海早在2002年就制定了《上海历史文化风貌和优秀历史建筑保护条例》，但目前尚没有综合性文物保护的地方性法规。”因此，他呼吁尽快制定《上海市文物保护条例》。
　　而在社会立法中，叶青认为，人口综合管理类立法和特殊群体权益保护类立法是比较关键的，也是目前比较薄弱的环节。上海作为人口特大型城市，必须加强人口综合调控和管理；同时，上海已进入老龄化社会，老年人的权益保障也非常迫切，有必要优化养老服务机构，加强对养老机构的管理。

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