我国公众参与地方立法面临的困境和解决途径探讨

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　　摘要：自20世纪后期，我国从改革开放到社会主义市场经济的发展，在到向社会主义法治国家转型。立法模式也逐渐发生着转变，由立法机关主导转型公众参与立法的立法。尤其是在地方立法中，公众参与逐渐成为影响立法质量的重要因素。但目前，我国公众参与地方立法的深度和广度还是十分有限的，公众的弱势参与立法和权力机关强势主导立法相叠加，导致了我国地方立法水平难以适应地方实际的发展需求。因此，现阶段对完善地方立法公众参与的理论和实践都有重要意义。
　　关键词：地方立法;公众参与;民主立法
　　中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.15.072
　　在我国现有的“一元两级多层”的立法体制的模式下，地方立法更要注重立法的民主化和科学化。《立法法》第五条明文规定人民参与立法的基本原则（《立法法》第五条：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”），公众有权通过各种途径表达自己的意见，使制定出的法律更贴合民众的要求。只有充分保障公众的参与权，才能使立法从提案到最后的公布的阶段都符合科学性、民主化的要求。
　　1公众参与地方立法过程中面对的困境
　　哈耶克认为：立法，即以审慎刻意的方法制定法律，已被论者确当地描述为人类所有发明中充满了隐含着最严重后果的发明之一，其影响甚至比火的发现和火药的发明深远。因此，立法是我国进行法治建设的基础和前提，但目前我国在公众参与立法方面还存在一些问题。
　　1.1立法机关主体地位过于“绝对”
　　我国长期以来，地方立法中权力机关主体地位过于绝对，“过分”的主导立法活动，使公众“未参与”或“被参与”到立法中，导致公众参與立法的积极性不高。这种立法机关主导地位的“绝对化”主要存在以下几个方面：第一， 立法机关由于自身的专业能力和法定的权力、地位，掌握着立法活动中较大的权利，占据着立法工作中的核心地位。第二，法律规定了社会公众参与立法的程序、途径，但是在实际的运行中，社会公众能否参与立法、参与立法的哪个环节等都是由立法机关直接决定的。第三，社会公众的立法意见是否能被立法机关采纳完全是由权力机关决定的有学者调研总结发现：在地方性立法中，立法机关“主导型”立法的文件占总文件的80%。在当下地方上能真正的把一项立法交由社会大众讨论，听取社会公众的意见，汇聚民生要求的立法还是很少的。
　　1.2地方立法信息不透明，信息公开不完善
　　信息公开的程度直接的影响公众参与的效果和立法的质量。但在立法的实践中，由于立法机关的绝对主导使立法信息的公开性、透明度并不高。第一，绝大多数地方立法草案还是由政府职能部门负责起草的。第二，人大在制定年度立法规划过程中，主要还是听取政府及其职能部门的立法建议，并不注意对公众意见的收集和采纳。第三，大多的法规的起草说明需要公众到人大网站查阅或通过媒体的报道才能知晓，知情方式比较单一、专业。因此，要建立健全立法信息公开机制，发挥信息时代媒体、互联网的作用，便利的将立法信息传送给公众。
　　1.3公众参与地方立法途径较为单一
　　立法活动的本质是一种民主协商的行为。立法只有是通过一种公开的、透明的、妥协协商的方式制定出来的，才是合法合理的。目前，我国法律明确规定的公众参与地方立法的方式主要是：第一，人民选举出代表自己利益的人民代表。但这种人大代表参会方式并未使普通的民众直接参与到地方立法中。第二，党政机关通过定期的公众开放接待日、不定期的座谈会等方式，使群众走进立法机关，了解立法，参与到立法的制定的全过程。但这种开放日、座谈会的方式面向的少数的群众，很难使广大群众参与进来。第三，地方政府制定立法听证会。然而，举办立法听证会需要地方政府承担一定的资金成本，同样处于各种因素的考虑，使这种方式多流于纸面。
　　1.4公众参与地方立法意识不足
　　由于公众参与意识不足、能力不高，导致我国地方立法过程中，公众参与程度低、参与不全面。导致此现状的原因：第一，是由于地方立法制度对公众参与规定的缺失，使一部分人不知道如何参与到立法的过程中，从而降低了部分人参与的热情。第二，在实际的地方立法过程中，多数的参与者为各学校的学者、各领域的专家以及发达地区的城市居民，权利意识和政治参与意识淡薄的边远地区的城市居民以及广大的农民群众，对地方立法的参与并不关心，已经习惯了“被接受”新的法规的行为。
　　1.5公众参与信息反馈不充分
　　“公众参与强调公共机构和公众在公众参与过程中的互动性”公众参与立法的过程是一个相向的过程，是公众参与立法的自下而上的行为和立法机关规划立法计划的自上而下行为的结合因此，在立法机关把控立法方针的同时，应注重立于相对方的公众所提出的意见，及时通过一定的渠道将意见采纳情况告知公众，使公众持续保持对立法的关注。
　　地方立法是我国立法体系中提出一个重要的关节，它的完善离不开公众有序的参与。为此，笔者认为，通过学习和借鉴国外参与模式，我国地方立法公众参与应该从以下两个方面来完善。
　　1.5.1在法律的框架内完善公众参与制度
　　公众参与地方立法制度从理论到实践的最好方式，就是从地方实际出发，建立符合地方特点的制度规范。《立法法》中明确了人民参与立法的基本原则，同时也以不完全列举的方式规定了公众参与地方立法的途径和方式等。但这些原则性的规定并没有提供给公众具体的、规范性的操作。因此，地方立法公众参与制度想要在我国更好的适用下去，至关重要的就是要完善这项制度在我国法律上的明文规定，只有在法律上予以规范化，公众参与才能进一步得到有序健康的发展。
　　（1）建立全面的信息公开制度。
　　立法信息的公开是公众了解立法活动的重要途径，是公众参与立法的基本前提。因此，立法信息公开的内容不仅仅是一些泛泛的数据，应当包括：一是向社会公开征求立法项目。从群众中来，到群众中去。二是公开年度立法规划和计划。公众就自己感兴趣的立法进行事先的准备，可以更加充分的表达自己的意愿。三是公开立法的内容。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，立法机关都应予公布。如允许公众查阅相关立法信息、复制或者索取相关立法信息的资料等。四是建立立法公告制度。立法公告制度就是地方立法机关提前把相关立法的事宜予以公告，一方面公众可以知晓本次立法的时间、地点等;另一方面公众可以合理的安排时间参加立法听证，亲身体验法律制定的过程。 　　（2）扩大公众参与地方立法的主体。
　　我国目前民众的法治意识并不高，甚至在许多偏远的农村地区还存在着一些“法盲”，专家参与地方公众立法通过运作自己的专业知识帮助普通公众更好的实现参与权利。为了更好的发挥专家的作用，立法机关在正式立法前，应当公开专家的相关信息，如专家擅长的领域、曾经参加立法提案的经历等。通过严谨的制度规范约束，使专家在地方立法中充分运用自己的专业知识，使之可以真正可以被公众所依赖，真正代表公众的想法的代言人。
　　（3）建立地方立法联系点制度。
　　伯尔曼曾说：“法律活动中更为广泛的公众参与乃是重新赋予法律以活力的重要途径。除非人们觉得那是他们的法律，否则就不会尊重法律。”判定一项法律是否公正的标准最简单的标准，就是这项法律是否能满足各个利益群体的诉求。在地方上，处于弱势群体的公众其话语权很难得到充分的表达和尊重。地方立法联系点制度在基层深入的探索公众真实的想法，使地方立法更具有针对性，立法更加精细化。
　　我国还可以在法律的框架内引用美国的“立法助理”制度。所谓的立法助理就是指具有专业法律知识的专家、学者等，在地方立法中邀请他们协助立法机关完成立法工作。这项制度已经在我国一些经济发达的地区开始初步实行，如深圳市为了提高地方立法的质量就邀请了19名有专业法律知识的人作为兼职法律助理，为深圳市人大常委会委员提供专业的法律帮助。
　　1.5.2健全公眾参与地方立法的程序
　　一项良好制度得以适用的前提是它有一套科学、详细的应用程序，这样才能使不同分工的人在自己职权范围有效的行使自己的权利。在司法实践中，我国已由过去的重“实体正义”转向兼顾“程序正义”，国已由过去的重“实体正义”转向兼顾“程序正义”，不在区分二者谁更重要，同等对待两者的重要性。通过完善地方立法程序，搭建起一个良好的参与平台，使公众可以自由的在法定框架内有效的参与地方立法。
　　（1）丰富公众参与地方立法的方式。
　　公众有效参与地方立法必须具备三个基本条件，即合理的参与渠道和适当的参与方法、积极的参与意愿以及一定的参与能力这就要求立法机关应当首先建立起多种渠道的参与方式。纵向看我国现阶段各地区公众参与地方立法的方式还是比较丰富的，如听证会、论证会、列席立法会议、专家咨询、民意调查等等，但从横向看还是不够的。我们可以借鉴一些国外的参与方式，如欧洲的公众调查制度、日本的公证会和审议会等。同时，随着我国信息网络技术地发展，地方立法活动应利用网络的这种便捷性及时的传达相关立法信息，使公众可以第一时间的了解其感兴趣的立法信息，提高公众参与的积极性改进。
　　（2）地方立法的听证制度。
　　立法听证制度是我国《立法法》首次引入的，其精髓在于以程序公正来保障实体公正，是现阶段我国地方立法中公众参与的最主要的制度。相对于小范围的举行专家、学者、机关代表的座谈会，听证会可以扩大听证的主体，更有利于去协调各方的利益诉求。立法听证是一项好的制度，是实现民主政治的可行方式。
　　（3）建立公众参与地方立法的反馈机制。
　　在地方立法活动中，反馈机制不应是立法机关单方的听取公众意见和发布立法信息，而应是二者互动的结果。不同的公众参与方式应该有不同的反馈机制，通常概括为两种反馈机制：一种是概括式或集中式回应。即通过公共媒体的方式公开集中说明对公众意见的采纳情况。另一种是逐一或者单个的回应。即采用信函、邮件、信息等方式，有针对性的向参与人通报对意见的采纳情况。无论是哪种方式都应向社会公开，广大公众享有知情权和评议的权利，只有这样才能逐步形成科学的征集、整理、公开的反馈机制。
　　（4）完善公众参与地方立法的后评估制度。
　　法律不是绝对完美的，为及时的纠正立法过程中的某些错误和不适用的措施，后评估制度的建立可以使地方立法公众参与更具有前瞻性、科学性。立法后评估是立法机关对本部门以及相关部门工作的考核机制，考核的内容不是单一的，不仅包括法律在社会实践中的成效，还包括公众对该项法律的了解和遵守情况。立法后评估对立法机关来说就是一个收集民众意见，了解民众对现行法律满意度的过程。只有充分发挥立法后评估制度的作用，才能使地方立法机关根据公众的意见实现自我的纠正，完成一次又一次的权力机关与民众互动。
　　在完善我国社会主义法律体系的过程中，将公众参与引入地方立法中，是符合地方立法民主化、科学化的要求。虽然公众参与地方立法在我国也取得了一定的成就，但是在实践中仍然存在许多的问题。因此，我们要稳扎稳打，一方面探索适合我国国情的解决方式;另一方面学习和借鉴国外的优秀成果，逐步完善我国的公众参与地方立法制度。
　　参考文献
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