异地商会在地方治理中的功能实现和参与机制创新
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摘要：近年来，异地商会参与地方政治活动、经济建设、社会管理和文化融合的作用日益显著，对促进地方经济与社会发展起到了重要作用。本文结合浙江省的实践，从法律地位尚不明确、内部治理机制不完善、政府与异地商会互动范围有限等方面，分析影响异地商会在地方治理中功能实现的原因，提出异地商会参与地方治理的创新机制。
关键词：异地商会;地方治理;功能实现;参与机制
中图分类号：C916 文献标识码：A
近年来，异地商会发展迅速，不仅在促进地方经济发展中发挥了积极作用，在社会管理中也成为分担部分公共事务、提供公共服务、弥补政府“治理盲区”的重要力量，尤其在创新社会管理過程中，异地商会与政府共同合作，调动各种资源，在化解社会矛盾、协调劳资关系、维护公平正义、促进和谐稳定等方面发挥了不可替代的作用。本文以浙江省异地商会为例，对异地商会地方治理功能实现的影响因素和参与机制进行分析研究。
1异地商会参与地方治理的功能实现
1.1治理理论与异地商会
20世纪70年代应运而生的当代治理理论核心思想主要包括，政府己不是唯一的治理主体，还应扩展到政府以外的公共机构和私人机构;治理中的权力由单一向度的自上而下转向上下互动，彼此合作，相互协商;多元化治理主体对公共事务共同治理;治理的目标是实现良好治理等。可见，地方治理应是在一个地方行政区域内，依托政府、各类组织和公民等，共同完成公共服务与社会事务管理。治理理论的提出与应用，明确了当代社会治理主体向着多元化发展。
异地商会是商会的一种特殊形式，是指同一原籍地的投资者在异地投资经营的工商企业，以维护自身利益为基本出发点，在投资所在地自发组成并经当地民政部门批准的社群组织。异地商会及会员以其独特的参与模式在地方治理中发挥着重要的作用。
1.2浙江省异地商会参与地方治理的功能实现
浙江省民营经济占主体，在此基础上成立了大量行业协会和商会，通过行业协会商会参与地方政治生活，担当投资所在地和原籍贯地方政府之间经济合作的桥梁，促进文化融合等，表现出了强大的影响力。截至2016年底，浙江省建立商会组织2958个，其中异地商会671家。
异地商会是跨区域的社会组织，具有资源占有和资源分配的双重优势，能够获得籍贯地和注册所在地政府的双重支持，与其他社会组织相比较，有其独特的作用。异地商会在地方治理中的功能不断扩大，总结起来可以概括为，经济建设功能、政治参与功能、社会治理功能、文化融合功能。通过异地商会的运作，这些功能得到了不同程度的实现，对所在地和原籍地的发展起到了重要的推动作用。
1.2.1经济建设功能
作为联系原籍和创业地、企业和政府的重要纽带，异地商会通过加强地区之间的经贸信息交流，宣传两地引资引智政策、投资与营商环境，组织考察、对接等商贸活动，成为招商引资的重要平台，受到各地政府的重视。如浙江省辽宁商会不断推动辽浙两地经贸的发展，近年来承接家乡政府20多次项目推介会，一共为两地促成近40个投资项目，资金达140亿元左右。新疆浙江商会积极配合自治区各级政府召开各类型引资洽谈会，组织会员企业参加喀什、和田、博州、阿克苏等地的项目推介会，会员企业及其他浙商在新疆直接投资项目达1000余个，并利用新疆的地缘优势，努力参与国家贸易发展的大循环。杭州市宁波商会、杭州市河南商会、杭州市湖南商会、杭州市江苏商会、杭州市安徽商会等多家商会积极协助家乡在杭州召开投资环境推介会，帮助家乡引进项目。
为解决中小企业融资难的问题，一些比较成熟的异地商会把投融资担保列为职能，开始探索成立担保公司，为会员企业提供资金支持。如广州、厦门、佛山、东莞、惠州、昆山、桂林等地的温州商会纷纷获得银行的巨额授信，并成立了担保公司。昆山温州商会浙商担保公司成立不久就发放出贷款5000多万元。桂林温州商会成立的担保公司获得银行授信10亿元，所发放的贷款主要用于急需的会员企业进货或扩大生产等。
1.2.2政治参与功能
改革开放后，由于企业所有者群体经济实力逐步增强，队伍日渐扩大，开始渐进地参与政治生活，表达自身群体的政治和经济诉求，并通过各种方式参与和影响政府的决策过程。异地商会及会员通过当地的工商联等渠道参与地方不同层面的经济生活，并通过在担任人大代表和政协委员的方式来参政议政。据统计，目前在异地从商的温州人中，担任投资所在地和原籍贯地地市级以上人大代表、政协委员人数超过300名，担任县级人大代表、政协委员人数逾千人。
重视异地商会的党组织建设，更好地维护企业权益。如上海市浙江商会党委充分利用商会资源平台，把浙商讲堂服务、金融投资服务、法律援助服务、医疗保健服务、品牌宣传服务、商事协调服务、教育培训服务等资源作为党建工作的重要抓手，让党的工作不断延伸。宁波市温州商会党支部紧紧围绕“构建和谐商会、服务会员企业、促进商会企业转型升级”的工作目标，一直着眼于商会实际，立足于支部思想、组织、作风等各方面的建设和发展，不断探索党建工作的新模式、新路子，很好地配合和协助商会的工作顺利开展。
1.2.3社会治理功能
近年来发展迅速的异地商会等社会组织通过承接政府职能等形式参与地方治理，解决了一些介于市场治理和政府治理之间的社会领域公共事务。如宁波市根据承接政府职能转移主体条件要求，在对有承接政府职能意愿的社会组织进行评估的基础上，公布了市本级社会组织承接政府转移职能和购买服务推荐性目录，其中社会团体147家。这些被推荐的社会组织中包括宁波市湖北商会、宁波市杭州商会、宁波市安徽商会等异地商会。
异地商会行业性调解组织作用初显。许多异地商会都设置了调解组织，并加入到当地的人民调解委员会中，有效预防和调处了经商、务工人员的各类矛盾纠纷。
异地商会引导会员企业积极参与社会公益事业和群众性精神文明建设活动，赢得社会的认同和支持。如在浙江省见义勇为基金募捐公益活动中，浙江省河南商会会员企业捐赠善款共计81600元。另据测算，在杭州的异地商会会员单位解决了50余万人的就业。 1.2.4文化融合功能
我国不同区域的文化体现出民间智慧和乡土知识也在促进地方治理中发挥着重要作用。不同地域异地商会所带来的多样文化以文化融合的方式培养文化认同感，消解社会矛盾，以文化治理促进地方经济发展。如新疆浙江商会大力借助媒体力量，通过《新疆日报》等报刊，刊发宣传浙江企业的报道，并有组织、有计划地推出“浙江商人在新疆”“新疆浙商现象”的系列报道和专刊。通过各种文化宣传，互相汲取两省区文化的精华，赢得了良好的社会声誉度和知名度，增强了经济发展的“软实力”。
各异地商会把各地商业文化与“精致、和谐、大气、开放”的杭州人文精神相融合，开展丰富多彩、健康向上的文化活动。例如杭州市福建商会举办紫砂名壺艺术沙龙、茶文化沙龙等;杭州市安徽商会举办“徽商在浙江”发展论坛、分享企业文化等活动;杭州市江苏商会定期开展“苏商大讲坛”专题讲座，编印《浙江苏商》杂志和“江苏商会简报”，创建了“苏商视界”APP，不断丰富和发展了杭商文化内涵。
2影响异地商会在地方治理中功能实现的因素
由于受区域发展不平衡、社会传统观念和部分政府机构对民间组织偏见的影响，现阶段异地商会参与地方治理的功能没有得到充分实现，与政府、社会间的治理运行机制存在较多缺陷。
2.1法律地位不明确
随着市场经济的发展和直接登记制度的不断完善，商会等社会组织呈现蓬勃发展的局面，但我国还没有对社会组织进行全面的、整体性的立法，关于商会的法律法规主要是国务院颁布的《社会团体登记管理条例》等行政法规和民政部颁布的《社会组织评估管理办法》等部门规章，地方政府也颁布了一些适用于本区域的程序性办法。这些规范性法律文件的权威性与商会在我国市场体系中的地位不相称，且没有为经济类社团的商会组织作单独规定，很难体现商会与其他类型社会团体在活动性质、组织结构、运作方式等方面的差异，欠缺对商会的法律地位、权力义务、法律责任等方面的实体规定，更缺乏对异地商会有针对性的可操作的管理法规。在现有的地方性法规和政府规章中，不同地区的相关规定也有较大区别，导致异地商会开展活动的合法性难以保证，正当权益受到影响。2009年浙江省民政厅发布了《关于规范异地商会登记管理工作的通知》，商会仍是“一地一会”，无法形成充分竞争，不利于提高服务质量、效果和降低成本;2015年发布《浙江省异地商会管理办法》（试行），仍是程序性的文件，仅做试行，无明确异地商会的法律地位、权力义务、法律责任等方面的实体规定。
2.2异地商会发展不平衡，治理机制不完善
异地商会发展不平衡，表现在一些异地商会有明确的发展目标，合理的策略选择，理事会主要成员能力强，会费足，有切实可行的措施来保证自身的发展，这些异地商会的功能作用显著;也有一批异地商会经费来源不稳定，理事会主要成员缺乏管理经验，代表会员与有关部门沟通合作不够，为会员的服务方法不多;一些异地商会则是生存困难，逐渐丧失生机和活力，甚至有名无实，不能发挥服务社会的功能。
一些异地商会内部治理结构存在问题，没有形成完整的规章制度，建立共同的契约，并严格遵守执行。或虽制定有各项管理制度，但缺乏可行性或执行不力，财务管理制度、印章管理制度、人事管理制度、会费收缴制度等没有系统建立并完善;只注重发展会员，忽视对会员的管理，缺少为会员服务的平台和手段，会员参与度低。因为自身定位、运行理念、人员结构、资金支持等原因，这些异地商会只能在会员中开展一些联谊性活动，没有能力承担社会事务。而由于对异地商会的认识不够充分，异地商会招聘人才处在不利的位置，影响优秀人才的加盟。部分发展相对成熟的行业协会商会，也由于影响力和公信力不足，没有与政府形成平等的合作伙伴关系，难以有效地参与社会治理。由于对党建缺乏认识，导致异地商会党建工作无法顺利开展。
2.3政府与异地商会互动范围有限
政府和市场是共存的两种协调社会发展的手段和机制。引导异地商会参与地方治理，必须建立政府与异地商会的合作、互动机制。但由于历史的原因，政府与异地商会之间缺乏有效的沟通渠道，政府向异地商会通报有关政策信息、统计数据的机制还不健全，异地商会很难从政府部门获取为企业服务所必须的相关信息;异地商会向政府反映意见或与政府有关部门进行沟通的渠道不通畅，掌握的重要信息无法及时送达有关领导和部门。有的地方政府在工作规划中没有把促进异地商会组织健康发展纳入工作日程，缺乏统一的促进异地商会发展的规划指导和具体的扶持措施，扶持异地商会发展的财税政策不健全，存在对异地商会重限制性监管，轻扶持性服务，限制了异地商会功能的发挥。
3异地商会参与地方治理机制的创新
为更好地发挥异地商会在地方治理中的积极作用，政府、社会和异地商会应通过顶层设计，对异地商会的法律地位、组织结构予以明确，对其参与地方治理、促进经济增长的职能和机制进行创新，以促进异地商会参与地方治理功能的充分实现。
3.1构建针对异地商会等的法律政策体系
根据我国“一元多级”立法体系，在全国人大和常委会暂不能完成相关立法的情况下，由下至上地推动相关法律法规和规章建设，为异地商会积极有效地参与地方治理提供法律保障。
我国行业协会商会发展的诸多创新之处主要源于基层，通过地方立法推进异地商会的发展是可行的途径。可以选择在异地商会发展较好，参与地方治理有一定成效的地方试点，形成相应的地方性法规和地方政府规章，规范异地商会参与地方治理的各个环节。浙江省宁波市为国务院批准的较大的市，其人大及常委会有权制定适用于本市的地方性法规，市政府可以发布适用于本市的地方政府规章，且异地商会发展情况较好，有相应的参与地方治理的案例，仍有较大的发展空间。建议以宁波市为例，由市人大机构牵头，组织司法、民政、民间行业协会商会等社会组织、财政、税收、高校、政府部门联合进行异地商会等社会组织参与地方治理的立法活动，在总结我国实践和借鉴国外成功经验的基础上，形成一套符合法律规范、适合本地特点的地方性法规或政府规章，明确规定民间行业协会商会的性质、地位、功能及与政府之间的界限，用于规范、指导异地商会等社会组织参与地方治理，并不断改进、完善，进而向其它地方推广，再经过总结，由国务院制定行政法规或由全国人大及常委会形成完备的异地商会等社会组织参与地方治理的法律体系，在全国范围内颁布实施，推动异地商会参与地方治理功能的全面实现，促进地方经济与社会发展。 各地方政府应对异地商会等社会组织参与地方治理制定并实施有效的财税政策，设立政府购买公共服务的专项科目，列入年度各级政府部门财政预算，确保异地商会等社会组织服务制度化、持续化、常态化，为异地商会等社会组织承接政府职能、参与地方治理提供财政保障。同时，制定社会组织税收优惠政策，用经济杠杆引导社会组织良性发展。
3.2形成异地商会培育与完善相结合的机制
随着市场经济的发展，社会对公共服务项目的需求越来越多，异地商会等社会组织参与社会治理的机会也越来越多，但当前异地商会发展极不均衡，符合提供公共服务、参与社会治理的异地商会不够多，对一些社会服务等项目不能完全“接得住”。因此，政府和社会应加强对异地商会承接政府职能转移、參与社会治理能力的培育，异地商会也应提高自身的专业服务能力。
3.2.1建立异地商会培育的支持机制
异地商会培育的支持机制主要是政府通过申请、评估等程序，为异地商会提供包括场地、设备、能力建设、登记补助和补贴等服务，建立扶持异地商会等社会组织的专项资金、完善政府购买服务机制、对商会专职管理人员培训、及时进行信息传递、培育重点异地商会等供需对接平台，提升异地商会等社会组织的综合能力，促进异地商会等社会组织的成长与壮大。
3.2.2进一步完善自身的内部管理
异地商会的内部治理结构不完善，影响着异地商会参与社会治理功能的发挥。异地商会应逐步建立完善以章程为核心的内部管理制度，建立健全组织机构，完善内部治理规则。异地商会要明确目标，制定战略规划，重视公共关系建设和参与多方合作;提高自身依法筹集资金的能力，提升生存能力;改善人力资源管理，吸引高素质的专门人才，并对组织成员进行培训，建立高效的工作团队。并针对异地商会会员中党员分布散、流动性大以及不少党员与党组织失去联系的实际，探索党建新模式，加大异地商会党组织的组建力度，助推异地商会及会员企业高质量发展。
3.3建立有效的异地商会与政府互动机制
加强异地商会与地方政府的互动，可以起到相互影响和相互促进的作用。一方面通过地方政府改革促进异地商会的进一步发展;另一方面，异地商会的成长可以推动地方经济的发展和地方政府的改革。但由于受多方面因素的影响，异地商会与政府、社会间的互动运行机制仍存在较多缺陷，参与地方治理的功能没有得到充分实现。异地商会与地方政府仍然处于要权与放权的博弈中，尚未达到合作治理所需要的权力博弈均衡状态。
异地商会在参与地方治理的过程中，通过与政府的良性互动、社会信用的培育、社会矛盾的调解、社会民主的构建，拓宽政府、社会与异地商会协作治理的领域，创新异地商会参与地方治理的管理机制。
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