城市“困境儿童”生存现状及社会组织参与创新机制研究
来源:用户上传
作者:
[摘 要] “困境儿童”是儿童救助体系中一个特殊群体，特指有监护人但监护人不履行监护责任或无监护能力而因此陷入困境的儿童。通过对城市社区中的“困境儿童”的调查，描述其现状并梳理出其形成原因，对其现有的救助方式进行规律性的总结。在社会组织结构的重组和功能的重新调试的转型期，寻找社会组织介入新路径，化被动为主动，构建新的救助体系，不仅要作用于“困境儿童”本身，也应作用于其家庭和成长环境，形成一种以社区党组织、居委会为主导，社会组织整合社区内的各种资源，着眼于“困境儿童”本身和其家庭、成长环境的多元化救助新路径。
[关 键 词] 困境儿童;社会组织;救助模式
[中图分类号] C911 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2019）10-0079-03
困境儿童指的是短暂或永久脱离正常家庭的儿童群体，或者生理上、精神上遭遇过重大问题的儿童，主要包括孤儿、流浪儿童、残疾儿童、艾滋病儿童、事实无人抚养儿童等群体[1]。在城市社区中“困境儿童”不仅引起了全社会的广泛关注，同时也引发人们关于伦理道德的重新思考，因此如何进一步提高社会组织服务水平，使社会组织在救助“困境儿童”方面的作用得到切实有效的发挥，已成为当前社区建设的迫切任务，同时社会组织介入救助体系为这一工作提供了新的载体和依托。
一、社会组织介入困境儿童救助现状——以郑州市金水区为例
（一）我国困境儿童的救助体系存在四个要素
政府部门、社区居委会、NGO组织和社区内儿童共同构成了我国困境儿童的救助体系，各组成部分互为支持，相互監督。政府部门将部分权力下放，返还社会事务给街道办事处及各社区，通过政府购买服务主体的方式使社区成为救助困境儿童的平台，这样的方式不仅能帮助政府变小，还减轻了政府所承担的道德压力。社区作为救助体系中的平台在其中起到管理和引进服务的作用，为社区内困境儿童的救助提供了场所和机会。NGO、NPO组织则为困境儿童的救助提供了载体，在困境儿童的救助上提供了更多的路径，使服务具体化专业化[2].
（二）社会组织介入“困境儿童”救助现状
本次调查选取了金水区某社区为调查样本，该社区是一个老旧的社区，大约有740户常住人口，其中大部分是在社区内租房。这些主要以外来务工人员为主，流动人口数量较大。社区成员缺乏归属感，特别是儿童，父母没有时间照顾他们，他们放学后或在家无所事事，或在社区内游荡。
社区内政府通过购买公共服务的方式购买了社工服务机构的一个社工岗位为社区民众提供服务。而该社工机构对社区困境儿童的具体情况了解得并不多，救助的专业人才不足，社工身份尴尬、能力有限导致救助机构向困境儿童提供的服务具有低层次化、非专业化、非系统化的特点。具体表现为以下几个方面。
1.社工的身份尴尬，开展活动形式单一，内容缺乏创新
社工既不是父母也不是老师，在管理孩子时缺乏威严和震慑力，难以维持秩序。其活动主要是以玩为主，比如说“跳蚤市场”“奥斯卡电影”。大部分活动都是千篇一律，导致儿童参与度很低。社工工作时间主要以撰写评估和总结材料为主，偏离社工服务宗旨，每开展一项活动都要写策划、方案、总结、评估、社工构思和实施的时间则被大量缩短。工作的中期和后期要花费大量时间做半年评估审查，以此考核成效，但一般来说，这种成效短期内是难以显现的，而外来的督导不能本土化，不能给予及时的支持。
2.资源有限
例如，亲子DIY蛋糕活动，社工能够申请到的赞助只有5个名额，就无法让想参加这个活动的儿童都参加，有限的资源也在一定程度上降低了儿童的参与度。
3.单一的救助方式不能满足儿童需要
居民的求助习惯受传统文化的影响仍然很深，社会组织在发现困境儿童方面过于保守，外展工作十分滞后。而传统的救助方式仅仅给予有限的物资救助已不能满足困境儿童的需求，封闭和半封闭的院舍照顾忽视儿童的社会性，给其继续社会化带来阻碍。
4.社会机构在提供服务时遭遇需要服务儿童量大、流入流出速度快的困境，导致开展的活动难以长期坚持。
二、我国社会组织参与“困境儿童”救助的制约因素
由于单位制的长期存在，在此之前并无社会组织的生存空间，在其解体之后，市场经济不断成熟，社会组织为承担政府、企业返还的社会事务逐渐成长起来，虽然期间伴随着我国市场经济不断完善，充满活力的市场和社区为社会组织提供了适合成长土壤和不断优化的发展环境，但是由于其发展速度过快、时间过短，不可否认社会组织在参与困境儿童救助的过程中依然面临诸多因素的制约。
（一）相关法律体系滞后，顶层设计缺失使救助问责机制缺位
目前，我国出台了《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等一系列保护未成年人的法律法规，但这与形成一个全方位覆盖、完整成熟的救助困境儿童的法律法规体系还相去甚远，这些相关法规与当今社会发展相比明显滞后，急需随着不断涌现的新问题增加新的法律内容，并使内容更加精细化、措施上增强其可操作性。并且，我国救助困境儿童的法律法规在具体实施的层面上也没有明确责任主体，形成了当地民政部门、社区以及儿童救助部门共同主管、共同救助的行政手法，没有明确的负责主管部门必然导致在救助过程中形成问责机制的缺位，当出现问题的时候行政部门的应然职能弱化、退化。 （二）单一、僵化的行政管理体制致使社会组织活力不足
社会组织以政府购买服务的路径进入社区，对社区内的困境儿童进行排查和救助，在服务期间应该保证社会组织实现独立运作，这对社区来说应该是解决其问题、满足其需求的好事。社区和社会组织应该相互配合，相互提供支持，实现资源共享，共同推动社区建设与发展。但目前社会组织不仅在准入门槛上过高而且在管理上呈现出多头管理的现象，且管理手法过于单一僵化，不能因地制宜地分析问题原因，设计解决方案，而是标准化、“一刀切”的管理模式，行政對社会组织运作干预过多，致使社会组织服务受限，缺乏创新精神，活力不足，这必然会导致其服务流于表面，并逐渐丧失其专业性。
（三）资金来源渠道有限，社会组织丧失独立性
我国社会组织在参与困境儿童救助的工作中尚缺乏自我宣传意识且营销管理能力滞后，造成社会组织的资金来源渠道上极其有限。其社会知名度低、筹款能力弱，政府购买服务项目仍是其主要资金来源，而这一来源并不足以支付其机构运营，且政府的项目资金到位存在滞后性又使社会组织在资金周转上陷入捉襟见肘的窘境。
一方面，由于政府购买服务的资金成为社会组织主要甚至是单一的资金来源，社会组织从服务内容、服务路径、服务目标、管理手法、评估办法等方面必然受到不同程度的干涉，使社会组织丧失运营独立性。由政府购买服务的内容是政府规定的，资金也就是定向的，在评估的时候政府会具有针对性地对社会组织提供的服务进行评估，这就有可能造成政府和社会组织就社区问题出现分歧，社会组织在进入社区实地调查后会对社区问题进行优先排序，如果跟政府所购买服务内容不符就形成两难境地，使其社区工作陷入低效性。
另一方面，政府需要社会组织多做一些补救性和解困性工作，解决即时性的问题完成任务目标。而社会组织在进入社区后则希望多做一些预防性和发展性的工作，评估社区居民需求，着重社区居民能力建设、居民成长和居民领袖的培养，这在发展目标上又形成了两难境地，而政府作为资金的提供者和最终的评估者会使社会组织不得不放弃自己的服务内容和目标，使社会组织在一定意义上丧失了独立性和自治性。
由此可见，要使社会组织在救助困境儿童上占有更多的主动性，应该在转变政府管理模式的同时社会组织也应增强自身的能力建设，创新工作形式并拓展资金来源的途径。
（四）民间信任不断受到挑战和滞后的儿童观使困境儿童救助陷入尴尬境地
我国现代意义上的慈善事业于20世纪90年代才正式建立，建立时间比较短，民众基础比较薄弱，而近年来慈善事业一次次不断出现的丑闻又加速了对我国民间信任的瓦解和摧毁，使本来薄弱的民众基础更加不容乐观。民间信任的薄弱必然降低民众的捐助意愿，使我国的慈善事业缓慢甚至停滞发展，也必然会使社工及社会组织的声望受损，民众对其工作的不理解，工作缺乏尊重性，专业人才日渐流失。
美国1963年制定的强制报告制度明确规定“一切与儿童有密切接触的人员，都必须履行报告儿童可能被虐待、忽略等情况的职责”[3]。而我国滞后的儿童观使困境儿童求助路径受阻。中国的文化传统认为儿童依附于家庭，并不是独立的个体，不具有与成人平等的权利。儿童是父母或家庭的“私有财产”，父母或家庭持有儿童的所有权，并有权利处置与儿童相关的一切事务，他人无权干涉。这种滞后的儿童观，不利于虐童事件发现举报机制的建立，也使社会组织在介入救助这类困境儿童时因为缺乏民众基础而使救助陷入困境。
（五）社会组织能力建设有待增强
政府返还社会事务，通过购买服务的方式来满足社区居民需求，社会组织承接这部分工作，在这一过程中应显示出其服务的有效性和专业性，而在我国社会组织目前在管理上相对比较混乱，没有形成成熟、协调的管理体制和晋升渠道，家长制和扁平化的管理使社会组织内部资源浪费，管理结构弹性不足，无法为社工提供更大更好的工作平台、晋升渠道及合理的薪金报酬，致使专业人才流失严重。
另外，部分参与困境儿童救助的社会组织仅凭个人的爱心和热情创办，社会组织内部专业化不足，工作人员专业知识相对缺乏、实践能力较弱、专业性模糊，自身还没有形成一种比较成熟、专业的服务模式，行业也没有形成标准化的督导模式和评估体系，由此可见，社会组织要想更多承接政府返还事务的能力，缝合政府和市场的缝隙，与政府实现无缝对接，其自身的能力建设有待增强。
三、社会组织介入“困境儿童”救助创新模式研究
当去行政化的呼声日益强烈，政府需要推进福利事业时，社会不同主体之间的协同治理也就成了必然选择，这些都为多元化儿童保护和救助提供了条件[4]。基于社会组织在困境儿童救助工作中所面临的问题存在多样化的特点，这就需要我们在研究困境儿童的创新模式时一方面要力争为社会组织的发展和运行提供健康和谐的外部环境，另一方面也要增强社会组织能力建设和内部活力。
（一）健全相关法制建设，确保社会组织管理规范化
不管是困境儿童救助的相关法律法规的完善，还是确保社会组织管理规范化的法制建设都离不开政府的大力支持，从法律法规的制定到具体细则的实施和推进都必须以政府为主体。通过法律的完善使救助困境儿童的社会组织科学高效的运营模式作为一种制度确定下来，形成一种长效机制，为其提供制度保障，这样政府和社会组织才能各司其职，更好地服务于社会。政府在购买服务后应在政策上指导、资金上支持，不仅要科学评估更要在社会组织专业服务过程中学会得体退出，不能过度干涉，为社会组织的运行提供相宜的外部环境，只有这样，社会组织才能在服务内容和技巧上保持其独立性和专业性。
（二）寻求多元化的政府购买服务模式，变自上而下的“购买制”为自下而上的“申报制”
目前，政府采购仍然作为我国社会组织的主要资金来源，虽然政府一再强调要加大政府购买服务力度，但在政府购买的实际操作中仍然存在着购买行为“内部化”、购买方式单一的问题[5]。要克服这一问题就必须寻求多元化的政府购买模式，而深圳目前所实施的社会组织服务内容“申报制”不仅是一次多元化模式的有益尝试，而且促使社会组织在服务内容和服务方向上做出了新调整。自上而下的“购买制”是由政府来决定社区民众需要什么样的服务，社会组织则必须提供政府所规定的服务，这种方式不仅忽视了社区居民的真实需求，还严重打击了社会组织的主动性，而自下而上的“申报制”能促进社会组织主动走进社区，了解社区居民需求，发现社区问题，与此同时更能增加社会组织服务的主动性，增强其自身能力建设。 （三）合理利用社区资源，构建社区服务网络，增强社区服务能力
要以政府为主导，由儿童保护工作部门、民间社工机构、公众等共同构成预警主体，及时对困境儿童存在问题进行甄别和预警[6]。与此同时，社会组织在进入社区后可以根据不同情况分别从地域、人口、文化和社区内所存在的其他社会组织等方面分析社区所存在资源，如何利用社区既有资源搭建一个更安全有效的儿童保护平台，是社会组织首先面对的问题。社会组织可加强社区居民、志愿者以及社区组织之间的联系，形成互助网络，共同救助困境儿童。利用社区资源为困境儿童提供更专业、更全面的服务，同时这种邻里互助网络更有利于及时发现困境儿童，对出现问题的家庭第一时间预警，并及时跟踪困境儿童，了解其现状，提高困境儿童的救助效率，发挥更大的作用。
同时还应该对社区内现存的社会组织进行资源链接，完善社会组织间的合作管理制度，改变社会组织各自为政、资源分散、重复作业的现状，搭建社会组织合作平台，建立联合行动机制，确定社会组织间合作的行为规范，包括信息发布、资源共享、作業分担、效果反馈等工作流程，使社会组织间的合作有章可循。
（四）因地制宜地将志愿者服务引入困境儿童的救助中
志愿者队伍是社会组织进入社区救助困境儿童时的一支重要力量，不仅可以节约救助资金，更可以在此基础上培养社区居民自救的力量，实现助人自助和社区居民增权。社会组织可在社区居民中通过多渠道招募志愿者，对志愿者实行登记和管理，并对志愿者进行定期培训，使志愿者在救助困境儿童服务中掌握基本的救助知识和技巧，提供一些专业化的服务。
（五）推进行业准入制度，发展专业人才队伍，增强自身能力建设
社会组织在救助困境儿童中的参与度不高与其自身救助能力不足有很大关系，目前社会组织还没有形成一套具有自身特色的、科学合理的救助体系，也没有整合出具有专业特色的面对儿童突发事件的应然机制。所以必须大力推进行业准入制度，规范社会组织运行管理制度以保证其专业服务质量。同时进行专业人才培训，提高从业人员业务水平，使他们具有儿童救助相关的基础知识和专业的救助方法。社会组织也应该为其从业人员提供更多培训、交流和学习的机会，这样不仅能提高自身工作人员的专业化水平，还可以为组建有针对性的、专业化的困境儿童救助队伍做好专业人才储备，提高社会组织在救助困境儿童体系中的专业化水平。
四、结语
构建新的救助体系，必须改变城市“困境儿童”现状，社会组织必须在选择“困境儿童”救助的创新途径上摆脱现有单一的、亡羊补牢式的物质救助手段。此外，选取多元化的视角，从社区组织自身结构优化和功能调整来弥补这一方面的监管真空，同时在社会组织救助“困境儿童”时不再局限于对儿童本身的帮扶，而是通过转型后的社区组织多视角地关注与“困境儿童”家庭和其成长的社会环境。
参考文献：
[1]陈鲁南.困境儿童的概念以及困境儿童的保障原则[J].社会福利，2012（7）：27.
[2]郝大海，王卫东.理性化、市场转型与就业机会差异：中国城镇居民工作获得的历时性分析（1949—2003）[J].中国社会科学，2009（3）：140-151，207.
[3]胡巧绒.美国儿童虐待法律保护体系介绍及对我国的启示[J].青少年犯罪问题，2011（5）：63.
[4]张柳清.困境儿童保护研究：以社会工作机构参与困境儿童保护为例[J].社会福利（理论版），2017（11）：45.
[5]刘凤，于丹.非政府组织参与困境儿童救助机制及出路[J].学术交流，2015（4）：159.
[6]钟玉英.陈丽梅.从“南京幼女饿死事件”看困境儿童的保护[J].青少年研究与实践，2014（4）：4.
◎编辑 陈鲜艳
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-14814687.htm
