社会力量参与公共文化服务准入机制研究
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摘要：社会力量参与公共文化服务的准入机制，是指根据国家法律、法规、政策等有关规定，对进入公共文化服务体系的社会参与者制定的准入条件、准入范围、准入方式、准入程序以及退出方式等制度性规定。准入机制是构建政府与社会资本合作模式（PPP）的前提条件，也是文化PPP项目特许权协议中的重要内容之一。在推广文化PPP模式过程中，需要明确社会力量准入资质条件、准入范围、准入方式、准入程序等，并纳入特许权协议中。
关键词：社会力量;公共文化服务;准入方式;准入机制
中图分类号：C916 文献标识码：A
1建立社会力量参与公共文化服务准入机制的必要性
1.1准入机制含义
社会力量参与公共文化服务的准入机制，是指根据国家法律、法规、政策等有关规定，对进入公共文化服务体系的社会参与者制定的准入条件、准入范围、准入方式、准入程序以及退出方式等制度性规定的总和。
首先，准入机制是法律法规的具体体现。建立准入机制的基本依据是我国相关法律法规和政策规定，它是政府文化主管部门根据国家法律法规的要求，对参与公共文化服务准入主体的资质条件、准入范围、准入方式、准入程序等做出的制度性规范和要求。其次，准入机制是政府主管部门履行行政管理职能的具体体现。表现为政府主管部门的审批、核准、登记、批准等一系列行政程序和具体行政行为，具有法律效力。再次，准入机制是实施文化PPP项目的前提条件。实施PPP项目，政府首先要认真选择项目合作伙伴，需要建立一整套的甄选机制，严格社会力量准入。
1.2建立准入机制的原则
第一，依法依规原则。准入机制是规范政府行为和市场行为的规则，具有法律效力。社会力量参与公共文化服务准入机制的建立，应符合国家相关法律法规和方针政策。
第二，公开择优原则。包括社会力量准入的资质条件、法规依据、准入范围、准入程序、权责义务等都应当公开。要按照公开、公平、公正原则，通过公平竞争、择优选择等方式，确定参与公共文化服务的准入主体。
第三，动态调整原则。由于目前我国社会组织发育不完善，竞争性文化市场发展不够规范，在严格准入条件的前提下，也要掌握适度原则，针对不同公共文化具体项目和服务事项，动态调整准入条件。
第四，合作发展原则。建立准入机制的目的不是限制社会力量参与公共文化服务，而是确保政府与社会力量之间保持良好合作关系，体现公共文化服务的公共性、公益性和便利性。
1.3建立准入机制的必要性
首先，建立社会力量参与公共文化服务体系准入机制，是扩大我国公共文化服务领域社会化开放的需要。通过引入社会力量，有利于投资主体多元化，促进公共文化服务化和文化产业与资本市场对接，使法人、社会组织和个人都有机会参与;有利于促进文化生产与文化服务的信息资源共建共享，让市场需求来调节文化资源的开发、生产、配置、服务;有利于建立竞争機制，促进公共文化服务事业的发展。
其次，是文化供给侧结构性改革的必然要求。社会力量参与公共文化服务，有利于改善公共文化服务产品供给结构，提升公共文化服务产品供给能力;有利于推进公共文化管理方式改革，促进政府转变职能;有利于从源头把好准入关口，引导社会力量公平竞争，并对其实施有效管理和监督。
再次，是在公共文化服务领域推广和应用政府与社会资本合作模式（PPP）的迫切需要。近年来，社会力量积极参与公共文化服务体系建设，各地区文化PPP项目立项增长很快，发展势头迅猛，但是也出现了一些项目把关不严、变相举债、明股实债、变相融资等不良行为或违法行为。因此，文化和旅游部、财政部《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，提出要“严格入库审核把关”。《PPP项目合同指南》也指出，“PPP项目可能需要履行相关行政审批程序，只有获得相应的批准或备案，才能保证PPP项目的合法合规实施。”
2社会力量参与公共文化服务的准入范围
《中华人民共和国公共文化服务保障法》等对社会力量参与公共文化的准入范围做了明确的划分，主要包括以下四个范围和领域。
2.1参与公共文化服务设施的建设、运营和管理
社会力量可以参与公共文化服务设施的投资、建设、运营和管理，这是社会力量参与的主要领域。遍布我国城乡的各级各类图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、体育场馆，以及基层综合性文化服务中心、阅读空间、城市书房等，都是社会力量可以参与的范围。
2.2参与公共文化产品的生产和提供
我国现行法律对社会力量参与公共文化产品的生产和提供，按类别、性质等实行不同的管理办法，如对网络文化产品的生产与经营实行许可证制度。总体而言，除了少数文化产品的生产和经营实行禁入外，绝大多数的公共文化产品生产是向社会力量开放的。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第三十五条列举了“图书、报刊、戏曲、电影、广播电视节目、网络信息内容、节庆活动、体育健身活动等公共文化产品”都可以由社会力量提供。由此可见，我国现行法律法规对公共文化产品的生产经营，总体上是向社会开放的，社会力量参与的范围比较宽泛、空间十分广泛。
2.3参与公共文化活动的组织、举办、推广
根据《中华人民共和国公共文化服务保障法》第二十七、二十九、三十条的规定，社会力量可以参与全民阅读推广、普法教育、科学普及、群众性体育活动等各类公共文化活动。当然，社会力量参与公共文化活动的举办、推广等，应当按法律法规的要求，履行相应的手续和程序，接受有关部门的监督管理。
2.4参与其他服务
社会力量还可以为公共文化服务提供必要的、辅助性的服务，参与相关服务活动。如，信息服务、中介服务等。
3准入主体的资质条件
参与公共文化服务准入主体资质条件的规定，分散在我国有关法律法规之中。如《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法（暂行）》等法规。公共文化服务的准入主体应当具备以下资质条件。 一是依法设立。具有法人资格，具有独立承担民事责任的能力，并独立于招标人及招标代理机构。二是治理结构健全。内部管理和监督制度完善，具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度。三是信用记录良好。投标人或合作方在近三年内没有合同履约方面的法律纠纷。四是有较强的专业服务能力和有从事文化服务专业工作的履历，拥有有效的运营团队，主要负责人、经营者应具有本科以上的学历或中级技术职称。五是法人有一定的经营实力。投资过文化类项目，或承担、参与过重大公益性活动;注册资本一般不应低于50-100万元。六是参与主体热心文化公益事业，从事图书馆服务、公共阅读服务研究、宣传、推广的专业人员，为全民阅读推广活动做出突出贡献的公民个人，优先准入。
4社会力量参与公共文化服务的准入方式
关于社会力量参与公共文化服务的准入方式，目前尚没有统一的法律规定，但我国不少政策文件规定中都涉及准入方式问题。如2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2014年《政府购买服务管理办法（暂行）》、2015年《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等都有准入方式的规定。准入方式问题涉及政府和社会力量两个主体的权利、责任和义务划分，政府作为公共文化服务的主导者，有责任也有义务采取一切法律法规认可的准入方式，如委托、特许、审批、许可、购买服务等方式，让社会力量参与进来。社会力量作为参与者，可在遵守法律法规的前提下，通过投资、捐赠、资助、赞助等方式，参与公共文化服务设施的建设、运营和管理，参与举办公共文化活动等。综合起来，社会力量参与公共文化服务的准入方式主要有以下几种。
4.1委托经营方式
即政府将某一公共文化服务设施或某一经营项目直接委托给社会组织、企业经营管理，双方签订委托经营协议。委托经营方式一般适用于有明确经营范围、经营目标和经营事项的具体项目，委托经营期限一般限于3-5年，期满后要重新签订委托协议。
4.2特许经营（PPP）方式
特许经营（PPP）方式是按照国家有关法律和规章要求，遵照政府与社会资本合作（PPP）模式的规范性要求，将某个公共文化服务项目或整体打包项目，以特许经营方式，由政府与社会资本组成的项目公司进行投资、建设、运营和管理。特许经营（PPP）方式是市场化程度较高的方式，政府与社会资本方要签署特许经营项目合同，除项目合同外，项目公司还要与原材料供应商、融资方、承包商、运营商、保险公司等签署一系列合作协议，对政府与社会资本双方的责权利和义务关系、交易结构、风险分担等做出安排。特许经营（PPP）项目周期一般在10-30年之间。因此，特许经营（PPP）方式一般適用于投资规模大、风险高、建设和运营周期长的公共文化服务基础设施项目。
4.3政府购买和奖补方式
政府购买服务方式是政府通过财政资金购买社会力量提供的产品和服务，引导社会力量参与公共文化服务的一种方式，也是文化PPP项目中常见的“付费机制”。政府购买弥补了文化公益类项目经营困难，对引导社会力量参与公共文化项目发挥着重要的支撑作用。PPP项目中的“以奖代补”方式是近年来政府引导和支持社会资本参与公益类项目的重要方式，补贴资金主要用于保障项目实施质量对项目后期的资助，把原来的前端奖励变为后端奖补，有助于发挥财政资金的激励作用，也可视为社会资本参与的一种方式和渠道。
4.4捐赠、资助和赞助方式
即社会力量通过捐赠图书、场馆设施设备，资助公益性文化单位，赞助公共文化活动等方式，参与公共文化服务。对此，国家出台了多项政策和措施，鼓励社会力量以捐赠、资助和赞助等方式，参与公共文化服务活动。
4.5提供产品和服务
即社会力量在一定时期内通过提供产品和服务参与公共文化服务活动。其中，社会力量一般会采取免费或成本价方式提供产品和服务。
5社会力量参与公共文化服务的准入程序
5.1发布信息
建立市场准入机制的目的之一，就是避免政府对文化市场的过度干预和随意性，形成有效竞争，促进公共文化服务的发展。为此，政府要为各个潜在的准入主体提供平等的准入机会，将拟准入项目的信息通过多种平台，向全社会公开发布。发布的信息，主要包括项目位置、占地面积、可经营利用面积、项目用途、服务对象以及准入主体的资质条件等。PPP项目实施，应在省级以上人民政府和财政部指定的媒体上发布公告。
5.2提交准入申请
有意愿参与公共文化服务事项（项目）的主体，按公告要求，准备资质、能力、计划、方案等材料，按时递交申请书。PPP采购文件的提供期限自招标文件开始发出之日起，不得少于5个工作日。投标人在采购公告要求的时间内购买采购文件以获得投标资格。通过资格预审的社会资本，应按照项目采购文件要求，准备投标文件并递交。
5.3资格审核和项目审查
按照前述准入主体应当具备的资质条件，对准入主体进行资格审核。准入主体的资质和具体条件还要结合所承接服务事项的需求来确定。资格审核应坚持客观性、公正性、专业性。可组建准入主体资格评审委员会，由项目专家和公众代表组成，对准入主体的能力、技术条件等资格问题进行审核。对项目方案，政府组成专家评估小组，对项目可行性、预期收益等进行审核。
5.4签署合同
上述程序完成后，政府确定社会力量准入主体，并与社会力量签署准入和合作协议。
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