低空空域管理法律制度亟待健全

来源:用户上传      作者: 梁利华

　　“低空空域的管理改革只是中国空域管理体制改革的一个缩影。”一位不愿透露姓名的航空法律方面的专家在接受记者采访时指出，我国空域管理体制改革存在的根本问题体现在以下几个方面：
　　一是缺乏空域使用管理立法。空域作为一种国家资源，其划分、分类、利用和管理应当由明确的法律、法规予以规范。但截至目前，我国尚无一部法律对前述问题作出规定。《飞行基本规则》主要调整飞行管制，虽然对部分空域管理问题作出了规定，但是规定较为宽泛和模糊；国家民用航空局仅能对航路、航线和终端（塔台）管制区等空域提供空中交通管制服务，因此其部门规章规范调整的范围也限于航路、航线和终端（塔台）管制区的空域事项。目前，中国空域的使用管理更多地依赖的是国务院、中央军委空中交通管制委员会的文件，以及其由空军制定的办法等。这些文件，法律位阶低，无法对基本制度和涉及空域管理体制的根本性问题作出具有长期法律效力的规范调整，诸多空域使用管理矛盾的解决，仍然需要靠领导批示和部门协调来实现。
　　二是空域使用管理机构不明确，管理权限条块分割。目前，我国法律尚未明确规定对全国空域实施统一的分类、划设、调整的机构，《飞行基本规则》和其他文件仅在飞行管制方面规定空军统一负责全国的飞行管制，国家民用航空局负责航路、航线和终端（塔台）管制区的飞行管制，形成了航路、航线与航路航线外空域管理的条块分割。通用航空需要跨区飞行，同时使用航路、航线内外的空域时，需要协调军队和民航多家飞行管制部门，由于飞行管制部门之间的协调配合程度不够密切，影响审批效率。
　　三是空域使用的服务保障体系不完善。受制于立法的缺失、管理机构和职权的不明确，我国空域的服务保障体系也不够完善，军队的服务保障体系是为保障军用航空而建立，民航在航路、航线和终端管制区的服务保障体系主要是为公共运输航空而建立，并未构建网络化、无缝衔接的通用航空服务保障体系。特别是在低空空域，服务保障设施的投资、运行、管理的主体，收费标准等均未形成明确的规范。不改变这种局面，通用航空不仅无法充分、合理利用现有服务保障体系，而且难以建立适应未来通用航空发展的服务保障体系。
　　解决中国空域管理体制的根本出路在于建立、健全中国的航空法规标准体系；明确空域使用管理机构、空域分类、划设审批机构与权限，以及空域使用运行的具体制度和处罚措施等。
　　目前调整中国低空空域的法律法规主要有：《中华人民共和国民用航空法》、《飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》；但是如第一个问题所述，这些法规均未能明确地就低空分类，划设，使用审批的机构、权限、程序、时限等作出清晰明确的规定。甚至到目前为止，低空空域的概念尚未形成能够广为认可的定义。健全低空空域管理法律制度是健全整个中国航空管理法律制度的一部分。
　　就当前这个阶段而言，其主要任务包括，但不限于：第一，制定航空管理领域的基本法《中华人民共和国航空法》，通过《航空法》明确空域管理机构、审批程序和权限、空域分类、空域的使用许可等基本制度。第二，在制定《中华人民共和国航空法》的基础上，论证制定《空域使用管理法/条例》，通过《空域使用管理法/条例》对空域管理相关事项进行明确、具体的规定。第三，修改《飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》等下位法规，使其适应支架主干立法。第四，根据前述法律和法规，制定配套的规章和标准，例如低空空域的分类划设标准、程序等等。

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