基层央行服务外包管理绩效审计探析
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摘 要：绩效审计是人民银行内审工作提升的重要突破口。随着政府购买服务工作的大力推进，近年来人民银行服务外包范围不断扩大，服务外包管理逐渐成为人民银行一项新的工作要求。本文从基层央行服务外包工作实际出发，围绕绩效管理的“经济性、效率性、效果性”，对在基层央行开展服务外包管理绩效审计的内容及审计方法、评价标准等方面进行了探索。
关键词：服务外包管理；问题；思考
一、服务外包管理绩效审计开展的主要思路
（一）合理界定审计范围。目前，人民银行系统对服务外包没有明确的定义和要求。实际工作中，多数人员对服务外包与劳务派遣存在概念混淆的现象，为此审计人员在审前和审计过程中进行全面了解和调研。参考政府主管部门对服务外包工作的定义和相关规定要求，将服务外包界定为通过发挥市场机制作用，将部分职能工作交由具备条件的社会力量或事业单位承担，由其自行安排人员和时间按照发包单位要求完成相应的服务工作，主要包括后勤保障类、发行保卫类、重要设备维保类及其他外包服务。
（二）突出绩效审计特点。审计参考国外先进审计实务做法，按服务外包工作管理和业务流程将审计内容分为服务外包管理体系、项目需求、预算资金、采购与合同签订、合同履行、管理效果6个模块。审计中，根据业务模块的具体情况，将“三性”作为认识和分析问题的思维框架内化于具体审计内容，对每部分内容显现出的“三性”特征进行绩效评价，避免硬性划分“三性”造成属性交叉和叠加，全面反映被审计对象工作绩效。
（三）灵活运用多种审计方法。一是通过灵活运用询问、座谈、查阅资料、调阅录像、服务响应测试、延伸调查等方法，多方面、多途径获取数据信息。二是注重数据对比分析。针对不同来源的数据，灵活运用因素分析、对比分析、比率分析等方法对相关数据进行多维度分析，注重数据之间的交叉验证和量化指标之间的横向、纵向对比。三是通过问卷调查、现场体验、走访调查等方式，掌握第一手资料；同时，针对数据信息获取、评价标准、改进措施等，多渠道与服务外包管理人员、服务对象、服务供应商、审计对象沟通。
二、基层央行服务外包管理中存在的问题
（一）管理制度缺失。为推广和规范政府购买服务，更好发挥市场在资源配置中的作用，近几年国务院和财政部相继出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》、《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等制度，要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，并对购买主体、购买内容、购买方式及程序等方面进行了明确。而目前人民银行未对服务外包定义、范围、购买方式及程序、监督管理等进行统一和明确，基层行仅根据各地实际情况自行购买、使用相关服务。管理制度的普遍性缺失，造成各行在实际操作中，对服务外包主管部门、外包服务购买流程、外包合同的订立和执行，以及对外包合同履行的监督、综合评估等关键事项难以准确把握，影响了外包管理的规范性和服务效能的提升。
（二）服务外包范围需进一步拓宽。服务外包项目适用《合同法》，劳务派遣适用《劳动合同法》。服务外包方式下，发包单位与承包单位双方按合同规定的服务内容承担权利义务，发包单位对承包单位的员工基本上不承担责任，有利于规避劳务纠纷；劳务派遣方式下，因执行工作任务给被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位与用工单位应按《劳动合同法》承担连带赔偿责任。与劳务派遣方式相比，采取服务外包方式在提高基层央行服务质量、节约资金资源、规避劳务纠纷等方面都有较为明显的作用。由于认识上的偏差，部分行服务外包管理部门未对服务外包项目的必要性进行充分考量，存在一些适合外包而未外包的项目，外包服务范围有待进一步拓宽。
（三）外包项目采购支出经济性不足。一般来说，集中采购具有采购成本低、操作规范的特点，可以有效体现采购的效益性，金额较大及通用性较强的项目较适合采取集中采购的方式。基层人民银行服务外包过多采用分散采购方式，一定程度上会影响资金使用效益，降低服务外包经济性；另外，个别项目服务外包时未进行充分论证，未能实现通过服务外包方式节约资金资源的目的。
（四）服务外包合同签订及管理不规范。为保证服务质量和避免法律风险，采购外包项目时，需查看外包提供商的资质，了解采购工作流程的规范性和采购工作效率。同时，合同签订做为服务外包工作的重要环节，合同签订的及时性、内容的完整性、审核审批的规范性等直接影响外包管理的效果。目前，部分基层行服务外包管理部门及经办人员法律意识淡薄，个别合同条款涵盖内容不全面、服务合同条款不能满足有效履职的需要、签订人员不符合制度要求、外包提供商不具备相应服务资质、签订程序不规范等导致签订的服务外包合同存在一定法律风险；同时，个别行还存在外包项目采购周期过长、未及时续签合同、合同丢失等问题，影响了人民银行权益和服务外包效果。
（五）服务外包日常监督管理工作不到位，服务评估工作需加强。实际工作中，个别外包服务完成时间超出合同约定的响应时间和完成时间，影响外包服务工作效率并存在安全隐患。同时，服务外包管理人员在服务提供过程中，未对外包服务质量、履约情况进行监督检查，服务外包项目完成后，也未组织相关部门进行验收或评估，导致出现问题得不到及时纠正。
三、进一步深化服务外包管理绩效审计的思考
（一）深化绩效管理理念。内审部门作为组织管理架构的一部分，对建立完善组织绩效管理体系，强化组织绩效管理负有一定责任。长期以来，受预算管理体制影响，人民银行绩效管理理念较薄弱，绩效管理尚处于起步阶段，内审部门通过深化绩效审计探索，一定程度上提升了管理层对建立绩效管理体系的关注和重视，促进了绩效管理理念的普及和绩效管理方法的运用。但目前，人民银行系统尚未形成系统全面的绩效管理框架，在绩效管理的内容、标准、方法及成果运用等方面还存在不足，整体绩效管理理念不强，对如何理解绩效、评价绩效、提升绩效等方面还缺乏全面深入的认识。
（二）创新运用绩效审计方法。绩效审计需针对不同审计项目和业务特点，综合运用查阅资料、问卷调查、查看录像、数据分析、座谈交流、延伸调查等多种审计方法。在审计过程中，审计人员虽然注重多种审计方法的综合运用，但数据分析、延伸调查等方法运用的深度有待进一步扩展，且存在思维模式、审计方法固化，审计效率不高，调查问卷作用有限等问题。而绩效审计的创新性特点，要求审计人员最大化地扩展审计思路、持续创新运用审计方法，确保审计项目取得实际效果，以满足报告使用者的要求。
（三）科学确定绩效评价标准。绩效评价标准具有相对性、灵活性的特点，同时这也是开展绩效审计的难点和重点。对服务外包管理绩效水平进行分析时，审计人员需定量评价与定性评价相结合，灵活运用专题讨论会、标杆分析法、调查分析法、目标分析法、公众评价法等方法灵活确定评价标准，力求全面反映审计对象管理情况。在审计实践中，审计人员需加强对相关工作技巧和方法的掌握，充分体现审计方法运用的效果，提升评价标准的合理性和准确性。
（四）进一步加强审计质量控制。服务外包绩效审计作为一项创新性的工作，缺乏现成的经验借鉴，审计评价质量主要取决于审计人员的职业道德、专业能力和主观判断，审计操作存在弹性空间，容易出现深度和力度把握不够、分析评价不深不透、针对性不强等问题。通过审计实践经验积累，需进一步明确绩效审计质量控制标准，系统、规范地评估绩效审计质量，从整体上提升绩效审计质量。
（五）培养复合型审计人才。服务外包绩效审计涉及面广、层次高、难度大，不仅需要掌握会计、审计及相关业务知识、法律法规，还要掌握数理统计、设备运维、经营管理等技术方法。目前基层人民银行内审部门复合性、综合性的人才较少，相当一部分内审人员是来自于业务一线部门的老同志，虽然具有较强的专业能力，但是由于年龄偏大，思维方式单一、学习能力不足，理论与分析水平较低，需有针对性地加强培训力度，适应深化绩效审计工作的需要。
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