我国宅基地使用权继承问题的探析
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作者简介：徐晓宇（1992―），女，汉，山东省日照市五莲县，硕士研究生在读，烟台大学，民商法。
摘要：在我国农村建设和发展的进程中，宅基地使用权为农民的安家生活提供了保障，也为社会稳定和经济的发展奠定基础。在社会不同的发展时期，宅基地使用权的职能定位也略有不同。伴随当前社会及社会保障制度的完善，宅基地使用权的财产效益日趋得到呼应。本文通过分析宅地基使用权的特征及当前我国的法律规定，合理构想宅基地使用权继承运作新模式，分析在不同情况下，宅基地使用权继承的区别对待之方法。
关键词：宅基地使用权继承；用益物权保障；土地流转与高效利用
一、 宅基地使用权继承争议出现及原因
宅基地使用权推行的初期，保民居”的保障功能和福利色彩对于经济的恢复和发展、农民生活的改善和提升发挥了不可磨灭的功效。然而，伴随经济的发展及保障制度完善，宅基地使用权保生活障功效略显淡化，大众对其 “用益物权”的本质属性的追求日益增强，城镇化的发展脚步与宅基地有效利用之间的矛盾日益明显。宅基地使用权主体的限定性及宅基地上房产的继承之间的错位，宅基地使用权内容法律定位的模糊以及当前宅基地空闲或“一户多宅”的粗放利用现象使得宅基地的继承问题成为当前争论的焦点。
二、 有关宅基地使用权继承的学说及观点
宅基地上房屋的法律定位及继承利用问题，是将宅基地使用权继承问题推向争议的关键点，我国现有的“房地一体”原则的适用与宅基地使用主体的局限性存在局部的冲突性。根据宅基地使用权的性质以及利用现状，当前学界对于宅基地使用权继承的问题也存在不同的观点。
（一） 全部继承说
宅基地上房屋及宅基地使用权一并继承是全部继承说秉持的观点，我国《物权法》未对宅基地使用权主体进行明确，仅在《土地管理法》第62条对农村村民宅基地取得问题及建住宅问题予以规定。无禁止性规定的情况之下，依“房地一体”原则，在发生宅基地上房屋继承时即取得宅基地使用权。同时，一并继承的方式并不会改变宅基地集体所有的性质，不可能动摇我国现行的土地制度。①
（二） 全部否定说
与全部继承说完全相反，全部否定说认为宅基地使用权与房屋的所有权主体必须属于同一主体，否则极易在交易和转移时产生矛盾和纠纷。对宅基地使用权的限制转移，势必会影响到其上建筑物的转移，甚至会产生利用转移房屋所有权的形式转移宅基地使用权的行为，从而难以保证农村土地的体内运转和高效利用。
（三）限制继承说
限制继承说主要是着眼于我国当前宅基地使用权流转的限制，宅基地使用权可以在经济组织内部成员之间流转，但须具备法定事由，经法定程序，禁止集体经济组织外流转。②限制继承说并不否定宅基地上房屋继承的可能性，仅限制宅基地使用权的继承。限制继承说焦点在于农村宅基地使用权的流转范围以及“地尽其用”的观点，保证农村集体经济组织成员居住权和农村宅基地平稳运用。
（四）法定宅基地租赁权说
此种学说借鉴我国台湾地区的“基地租赁权”的立法模式，将在继承情况的下的宅基地使用权化为债权，有偿取得及使用。在因继承发生宅基地上的房屋所有权转移给集体经济组织外成员时，在继承人与集体之间产生对宅基地的使用关系，法律直接赋予该继承人对房屋下的宅基地在房屋的耐受年限内享有法定租赁权。③通过法定承租权解决了房地割裂的尴尬境地，促进房屋所有权摆脱宅基地使用权的限制，保障和维护宅基地的性质和用途。
三、 宅基地使用权继承中的类型分析
（一）从继承主体的范围分析
1. 农村集体经济组织成员继承宅基地使用权
在宅基地使用权继承的问题上，农村集体经济组织成员的定位往往需要进一步的细化。我国宅基地所有权收归于不同的农村集体经济组织，宅基地使用权具有较强的身份性，往往使用权主体只能是本集体经济组织内部成员。
根据现行政策及现实状况，本农村集体经济组织成员具备相关条件的，可以取得属本集体经济组织内的宅基地使用权，但一般不能取得其所在集体经济组织范围外的宅基地使用权。在实践中，因为结婚而迁户到其他农村经济组织的继承人，往往丧失其在原集体经济组织内的宅基地使用权。
2.非农村集体经济组织成员继承宅基地使用权
非农村集体经济组织成员是否享有继承宅基地使用权的资格是当前实践中涉及的主要争议。因工作、教育等原因进入城市生活，脱离集体经济组织成员的独生子女在作为单独继承人，在继承宅基地上房屋时因不具备集体经济组织成员身份，在遗产利益享有与宅基地使用权取得之间不免存在冲突。
（二）从继承客体的范围分析
1.房屋及其占用下的宅基地使用权继承
我国《继承法》第3条第2款明确公民的房屋作为遗产的法定地位，但是法律并未将宅基地使用权明确为遗产。宅基地使用权纳入在《物权法》用益物权编中，但其具有明显社会福利性，不需要支付使用的对价，不同于建设用地的使用权的有偿取得。而继承的发生主要基于的是继承人与被继承人之间特殊关系，使被继承人的财产有合理的归属和流转，保障继承人的合法利益。宅基地使用权主体的限定，使其具有较强的身份性和社会保障性，非集体经济组织成员无偿取得宅基地使用权，难以实现宅基地使用权制度的设立本意。假若剥夺继承人宅基地使用权继承或使用的可行性，即使得通过继承取得的宅基地上的房屋成为“空中楼阁”，无法办理相关的权属证明，严格的限制和阻碍房屋的使用及再流转。
2. 单纯宅基地使用权继承
单独宅基地使用权继承是指在被继承人享有的宅基地上房屋以及附属设施已经不复存在，只是单纯的空置的宅基地使用权。由于我国《物权法》并未规定宅基地使用权的回收的相关规定，所以实践中是否将单纯宅基地使用权划归到遗产中存在不同的观点。同时，由于宅基地所有权归属于集体经济组织，且宅基地上没有房屋及其附属设施，所以实践中非农村集体经济组织的成员对此宅基地使用权往往不具有主张使用权享有的可能性。 四、 宅基地使用权继承的新模式构想
（一） 宅基地使用权继承的基本原则
1、兼顾公平和效率
公平性是农村社会相对安定要素之一④，而宅基地平稳运作关乎农村的安定。宅基地使用权本身所具有的保障性与继承权利行使存在矛盾的，在宅基地使用权继承中的情形下，一方面要保证农村土地合理、合法的使用，维护农村稳定和农业的发展，实现宅基地使用权制度的本旨，保障其“静”之用；另一方面，维护合法的继承利益，维护宪法对于公民私人财产保障的基本精神，在保持其基本福利保障效应的基础之上，充分调动宅基地使用权的财产性能，实现其“动”之效。新时期宅基地使用权继承新模式的构建，切要兼顾和实现二者的平衡，尝试构建宅基地使用权体外“有偿化”，化解在宅基地使用权继承中宅基地使用权所“背负”的福利色彩的转移和实现矛盾，实现宅基地使用权合理流转的同时，实现最基本的社会公平。
2、 区别对待原则
涉及宅基地使用权继承的问题，不同于普通的动产或者不动产继承，可能会涉及各种纷杂的具体情况或者涉及不同“身份”的继承人。所以，在宅基地使用权继承新模式中，对于涉及不同的继承人采取不用的解决途径和方案。在原则上遵循我国《物权法》对于宅基地使用权的基本规定，在涉及非集体经济组织成员继承问题时采用例外规定，以此来区别对待，最大限度的维护农村宅基地使用权的使用的定向性和流转的范围局限性。
（二）宅基地使用权继承的基本模式
1. 涉及单纯宅基地使用权继承的问题
（1）本集体经济组织成员作为继承人时，如果其未以单独“户”申请宅基地或者未已经申请尚未审批的，可以继承被继承人生前所申请的宅基地使用权。对此类情况的考量，首先是基于我国现行法律并未规定宅基地使用权之使用年限，且未规定宅基地使用权回收的具体程序和标准，具备其作为财产加以继承的现实存在性。其次，宅基地使用权具备一定的社会保障功能，继承人既然为本集体经济组织的成员，且符合申请条件未申请，其本身就具有申请的可行性。继承原有的宅基地使用权一方面维护作为继承人的合法继承权利，另一方面又实现宅基地的合理使用，避免出现宅基地荒弃或者在农村有限土地新开宅基地的资源浪费问题。
如果作为本集体经济组织成员的继承人已经在本集体经济组织内已经获批宅基地使用权时，从宅基地使用权福利保障角度来讲，其已经享有宅基地使用权下的福利给予，其已经不具备再次申请的条件，我国实行“一户一宅”原则的本意也即避免同种保障的多层给予，避免出现不公正的情况。
（2） 非集体经济组织成员（包括非本集体经济组织的成员）作为继承人参与宅基地使用权继承时，因为被继承人生前享有的宅基地使用权上未建造房屋或者附属设施，只是单纯的使用权存在，同时，非集体经济组织成员（包括被本集体经济组织的成员）并不具有申请（或者享有本集体经济组织）宅基地使用权的身份性，宅基地使用与其不具有相关关系，此情况下不对宅基地使用权享有继承权。此种情况主要是基于宅基地使用权的身份性和保障性，维护农村宅基地的正常使用和功能运转之思。
2. 房屋或附属设施占有下宅基地使用权继承的问题
房屋或者附属设施作为遗产继承分配已被继承法所规定和明确，但是如果否定宅基地使用权继承的可能性，则房屋或者附属设施或将成为“空中楼阁”丧失房屋存在的基础的合法性，所以此种情况下的争议的主要还是在于宅基地使用权继承的可能性和继承房屋的存在基础问题。
（1）本集体经济组织成员的继承。若本集体经济组织的成员属于上诉1类中符合申请宅基地使用权的，可以直接使用“房地一体”主体，房屋和宅基地使用权一并予以继承。如此一来，既可以保障作为遗产房屋继承后可以行使完整的权利，实现财产价值，另一方面，可以维持宅基地所有权归属的情况下，发挥宅基地使用权对于可获申请人的福利映照，不会造成福利或者保障单项多层叠加的情况，避免出现宅基地空置或者宅基地上房屋权利功效确实的现象。
（2）本集体经济组织以外的或者所谓本集体经济组织成员但已获批宅基地使用权的继承人。与被继承人不属于同一集体经济组织的成员，不享有被继承人集体经济组织内宅基地的宅基地使用权，而已获批宅基地使用权的本集体经济组织内的成员已经享有其作为“户”应该享有的“宅基地福利色彩”，故丧失了对此宅基地使用权继承的权利。为保障继承人对房屋等附属设施的继承权利，必须在宅基地使用权与继承权的二者实现上寻求一个平衡的基点。
宅基地使用权的身份限定性的目的在于保证宅基地福利保障受众的集中和特定性，获取的无偿性和无期限性的规定也是基于此构建。宅基地使用权流转的限定性实则为了宅基地福利保障的固定性和可持续性，保护农村土地合理有效适用以及长远的耕地面积的维持，农村社会的稳定和健康发展。集体外的流转直接可能的后果就是将宅基地的使用权推向集体经济组织之外，将选择性给予的福利逐步性的扩展到全社会的范围之内，难以实现宅基地制度的立法之初衷。新模式的运行将宅基地使用权继承比照建设用地使用权出让金，通过利益的“价值交换”将宅基地使用权上的福利给予转嫁给农村集体经济组织，由此继承人获取宅基地使用权，并将折抵对价转交给农村集体经济组织，继承人通过支付一定价钱获取宅基地使用权，但宅基地所有权始终归属于农村集体经济组织，宅基地性质不发生变化，模式虽类似于“租赁”但有不同，此种情况下，继承人对继承房屋所占的宅基地只享有占有权利，保持和维护宅基地及其上房屋和附属设施状态，不得返修重建。
“价值交换”时间存续：之所以寻求以价值评判与交换的方式解决宅基地使用权继承的问题，是欲将宅基地使用权上的福利给予转移占有，通过有价使用的方式化解国家福利与非福利但必需之间的矛盾，促使继承财产得以分配和利用，并非将宅基地使用权进行永久的集体经济组织外使用。为保持和彰显宅基地使用权的本质属性，防止宅基地使用用途的变更，需要对继受取得的宅基地使用权进行时间上的限制。时间限制在房屋的存续期间，一方面，保证继承人能够在此期间内完整的行使自己的权利，另一方面，一旦房屋或者附属设施灭失或者不复存在，继承人即丧失继续“价值交换”的资格，即不再享有占有宅基地使用权的基础，不得在宅基地上重新建造房屋或者附属物。通过如此的限定，对宅基地的使用进行有效控制和管控。 “价值交换”如何定值的问题：宅地基使用权对于集体经济组织成员的福利保障不是直接的以货币等形式予以表现的，所以如何对其估计定值是模式中至关重要的环节。国家土地出让金根据批租地块的不同分为熟地价和生地价，熟地价包括土地使用费和开发费，但是生地价将开发费排除在外。根据我国农村宅基地的基本情况，如若出现“价值交换”的情形，价值中可以排除开发费用，如若在某集体经济组织中对宅基地建设或者规划中有经济付出的可以在“价值交换”中予以具体确定。
结语
宅基地使用权的价值功效伴随社会经济的逐步发展和社会保障的逐步完善，其原本突出的社会保障和福利色彩逐渐淡化，为满足当前农户对于财产增值和财产的自由流转的意愿，宅基地使用权的财产价值功能应该得到彰显。在宅基地使用权继承中，往往碍于其身份性和福利保障的特色，使其继承处于困顿之中，妨碍宅基地的合理使用，造成宅基地的空闲抛置。通过新模式下“价值交换”将福利保障的价值转嫁，以保障所继承房屋权利行使正常。新模式构想只是在理论上的构建，难以涵盖所有在实践中可能出现的情况，在价值衡量和断定尚缺适切的标准，但伴随城乡二元结构体制的改革，宅基地使用权流转伴着社会转型势将逐步变革和完善！（作者单位：烟台大学）
参考文献：
[1]王利明：《民法》，中国人民大学出版社，2000年。
[2]江平主编：《中国物权法教程》，知识产权出版社，2007年3月。
[3]郑尚元，《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》，《中国法学》，2014年第2期。
[4]刘红梅、段季伟、王克强：《经济发达地区农村宅基地使用权继承研究》，《中国土地科学》，2012年2月第2期。
[5]韩松：《集体建设用地市场配置的法律问题研究》，载《中国法学》2008 年第 3 期。
[6]麻昌华：《遗产范围的界定及其立法模式选择》，《法学》，2012年第8期。
注解：
①奚巧群：《探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究》，浙江人民法院。
②孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》，2005 年第 4 期。
③刘凯湘：《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》，《法学论坛》，2010年1月第1期，第39页。
④郑尚元，《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》，《中国法学》，2014年第2期。
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