我国存款保险基金管理机构监管权问题探析

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　　摘要：银行监管权是存款保险立法中的重要内容，也是防范金融风险的关键要素。我国存款保险基金管理机构對投保银行的监管权与风险最小化型存款保险机构应当具有的监管权差距较大。现对美国存款保险公司监管优秀之处进行分析的基础上，提出合理划分银监会与存款保险基金管理机构的监管权；增加现场检查与非现场检查手段；完善早期纠正职能；强化存款保险基金管理机构处罚威慑力等建议，使监管权与其职能相匹配，并配合其他机构形成监管协调体系，保护存款人利益，维护金融安全。
　　关键词：存款保险机构 ；监管权； 国际经验
　　中图分类号：F842.10 文献标识码：A
　　文章编号：1005-913X（2019）01-0104-03
　　一、配置存款保险基金管理机构适度监管权之依据
　　（一）防止存款保险基金的减少与损失
　　首先，存款保险机构展开对银行的审查可以防止风险的扩大和存款保险基金损失的情况发生。其次，充分获取参保机构的相关检查信息，有利于存款保险机构了解参保机构的财务状况，以便在发生问题时尽快设计出处置方法。
　　（二）克服逆向选择和道德风险现象
　　逆向选择和道德风险是伴随存款保险市场产生的，在存款保险市场下，存款保险机构往往对参保银行实行差别保费征收制度，而差别保费的制定需要查明和考量参保机构的真实风险状况、相关存款结构和规模。赋予存款保险机构监管权可以减少逆向选择和道德风险现象。
　　（三）避免监管机构出现“监管宽容”
　　当存款保险机构没有监管权时，往往会因为缺少监管制约而出现监管过度宽容导致银行风险积累和扩大，不利于保护存款人的利益。赋予存款保险机构监管权是监管部门对银行监管的补充，避免出现“监管宽容”现象。而且，二者可以共享信息，避免错过最佳救助时机，实现问题银行的及时退出。
　　（四）规范存款保险市场秩序
　　在社会主义市场经济体系中，存款保险是不可或缺的制度，赋予其相对完善的监管权不但是增强我国金融市场监管，维护金融市场秩序的需求，也是我国加强金融法治建设的迫切需求，有利于提高我国当前金融市场的法治化水平。
　　二、立法现状与缺陷
　　（一）立法现状
　　通过分析《存款保险条例》（以下简称《条例》）发现，当前国内存款保险基金管理机构有早期纠正权和风险处置权①核查权②风险警示权③建议权④责令改正权⑤职能。
　　（二）缺陷
　　上述几个法条基本确立了我国存款保险基金管理机构监管权的大体框架，但对比外国的存款保险制度，不难发现《条例》在以下方面还有一些不完善的地方。
　　1.存款保险基金管理机构与银监会的监管权冲突
　　中国银监会一直以来承担着对问题银行的早期干预职能，根据《条例》，存款保险基金管理机构也可在特定情况下进行风险处置，采取早期干预措施，这就出现了存款保险基金管理机构的监管权与银监会的监管权产生重叠的问题。
　　2.信息取得的手段单一
　　存款保险机构对投保机构的监管是建立在对投保机构的经营状况、资本状况、风险状况等信息的了解之上。从《条例》第14条可知，存款保险基金管理机构与金融监管部门共享相关信息。现认为，共享银监会和中国人民银行等取得的现成信息不利于存款保险基金管理机构的监管，原因有二点。一是这样使得存款保险基金管理机构主动实施监管权的积极性不高，产生“监管宽容”现象。二是信息共享机制虽然可以降低取得信息的成本，但在沟通机制缺乏时，存款保险机构也不能取得及时的信息，存在信息传递过程的延误。
　　3.早期纠正机制不完善
　　《条例》第七条的规定是原则性的、模糊的，缺乏可操作性，体现在具体的启动标准、方式、手段和措施方面规定的缺失，这就导致在对参保机构进行监管的过程中会产生两个难题。一是法律规定的模糊性，导致监管机构所作出的早期纠正措施的威严遭到质疑，继而干扰其纠正效率。二是早期纠正行为的不可预期性，不利于银行业金融机构具体交易活动的展开。
　　相反，我国《银行业监督管理法》确立了银监会行使早期纠正权的启动标准“审慎经营规则”。《银行业监督管理法》第37条规定了早期纠正措施的启动标准即审慎经营规则和六项具体纠正措施，⑥“审慎经营规则”的具体内容体现在该法第21条。⑦同时，我国《商业银行资本管理办法（试行）》中相关条款根据资本充足率标准对商业银行进行了分类，并对不同类别的银行规定了相应的纠正措施。此外，还对《银行业监督管理法》中涉及的早期纠正手段适用的资本充足率标准进行了补充。但仅以资本充足率为核心的“审慎经营规则”的标准不足以衡量投保机构的风险状况，还需要其他的指标加以参考。
　　4.处罚缺乏威慑力
　　《条例》第21条赋予了存款保险基金管理机构的责令改正权，虽能够对投保机构进行一定的约束，但缺乏威慑力。《条例》13条规定，存款保险基金管理机构具有核查权。但这种核查权仅仅是启动银监会处理的前置程序，缺乏法定的强制和处罚手段，不具有实际意义。在强制执行方面，存款保险基金管理机构可以通过公示投保人的负责人及直接责任人，或对投保人处以罚款，但不享有诸如限制投保人分支机构的设立、新业务的拓展以及取消负责人任职资格等处罚措施。处罚金额与违规收益相差较多，不会对投保人及其负责人产生实质性的影响，所以罚款并不能有效阻挡高利率对投保人的诱惑，也不足以对投保人及其负责人产生威慑力。
　　三、美国存款保险公司监管权经验与启示
　　（一）审批职能
　　由于美国实行自愿与强制相结合的参保方式，非联邦储蓄体系的州银行和非会员银行以及其他金融机构若想获得投保资格，必须先由州管理局出具银行偿付能力的证明书，FDIC通过考察六种因素决定是否给予其参保资格，该银行过去的财务状况及现在的经营状况、银行的资本充足性、银行的预期收益、银行的管理水平、银行的风险、银行所在社区对金融服务的需求情况。 　　（二）检查监督职能
　　《联邦存款保险法》规定FDIC可以对投保银行通过现场检查和非现场检查的方式行使检查权，投保银行需要以季度为单位向FDIC呈送财务报表，协助其掌握银行的经营状况，为现场检查提供参照。至于现场检查，通常涉及下面的内容。对银行资本进行检查，确定其评级。对银行资产的质量做出审核，明确其评级。对银行管理展开调研，确定其评级。对银行盈利状态进行检测，展开评级活动。对银行流动性的检查与评级是现场检查的综合评级与处理。
　　（三）早期纠正职能
　　《联邦存款保险法》规定FDIC在银行出现问题时可以启动早期纠正措施，早期纠正的启动标准包括“资本充足率”“安全与合理”和“安全与稳健”三个标准。资本充足率标准是根据资本状况将银行分为五种类型，⑧并对不同的类型规定了可以采取的不同强制性或选择性的干预措施。“安全与合理”标准是指FDIC在监管过程中，根据收集到的信息，假如做出的判断为参保机构遇到不安全或者面临不合理的情况，或者参保机构正在开展类似的活动，就可以降低通过资本充足率标准对参保机构划分的级别。“安全与稳健”指标指的是假如参保机构无法满足前两项指标的要求，监管机构就能够对之做出适当的纠正，可以是调整经营管理标准，也可以是改变其资产质量、盈利和股价标准，制定赔偿和薪酬标准等。
　　（四）处罚职能
　　FDIC在检查中发现参保机构存在问题，可以采取以下几种方式来解决。一是签订“谅解备忘录”。被检查银行与FDIC签订“谅解备忘录”，“谅解备忘录”中要写明同意采取某些措施的承诺。二是签订“书面协议”。被检查银行与FDIC签订的书面协议具有法律效力，可以有效约束参保机构的行为。三是FDIC下达“禁止令”。相比前两种方式，这种方式的严厉性不言而喻，主要针对那些问题较为严重的参保机构使用。为了保证“禁止令”的实施效果，《联邦存款保险法》第32条还明确规定，如果银行怠于执行禁止令，或投保银行的董事或经理人员己经或正在从事危险和不良业务，或涉嫌刑事案件，或因自身能力和知识所限，不胜任职务时，联邦存款保险公司有权撤换或停止董事、经理职权。根据《联邦存款保险法》第8条内容的规定，FDIC有权决定是否再赋予银行投保资格。
　　总的来说，美国联邦存款保险公司不仅能够独立行使监管权，而且其权利极为全面，能够经过事前审核、现场检查和非现场检查等形式完成其监管行为，监管中发现问题，可以独立的采取处罚措施。联邦存款保险公司的早期纠正机制既有确切的法律规则以减少道德风险，避免出现监管宽容的情况，又给予本身相应的自由裁量权，强化其早期纠正的力度。这些经验都值得我国学习与借鉴。
　　四、完善建议
　　（一）合理划分银监会与存款保险基金管理机构的监管权
　　存款保险基金管理机构与银监会的监管交叉问题，解决途径是对二者的监管权进行合理划分。现认为，可以从监管对象和监管内容两个方面明确二者的监管权。
　　针对其监管对象，存款保险基金管理机构监管的是已经投保过的金融机构，而对于银监会，其负责的则是没有参保但被《银行业监督管理法》管理的其他金融机构以及所有银行业金融机构。在监管内容上，必须明确的是，赔付存款是存款保险机构的最主要职能，监管职能是存款保险机构所具备的辅助职能，所以存款保险基金管理机构要监督的核心在于，确定其保险费率以及解决保费投缴的过程中遇到的各种问题，影响存款保险基金安全等事项，毕竟存款保险机构的职责是救助而非监管。在监管中，若发现存在重大风险，及时介入进行风险监控，实施早期纠正措施。银监会重点对金融机构的日常的合规性监管负责，做好风险监督，确保整个银行业稳步运转，根据《银行业监督管理法》赋予的职责，对投保机构的开业批复、机构章程、制度建设、指标合规、业务开展、品种创新等给予监管。
　　（二）增加现场检查与非现场检查手段
　　现场檢查，包含对银行进行核查、查问银行的工作人员、查阅复制银行与检查事项有关的文件资料等，对投保银行的日常运营、业务范围、投资状况等进行实地监管。存款保险基金管理机构通过现场检查，有利于审慎监管效率的提高，也有利于引入对监管过程的相互监督机制，提高信息的质量。现场检查发现问题，可以及时采取早期纠正措施。
　　非现场检查，主要是分析和核查银行的支付能力、分析其资产负债状况、验证准备金充足率等方面内容，解读的依据主要是参保银行的财务报表、统计数据和相关新闻信息报道。强化非现场检查权，通过现代化的电子计算机网络系统对金融信息进行分析处理，有助于存款保险机构尽量提前发现风险的源头，进而降低危机出现的可能，压低存款保险基金的赔偿成本。
　　（三）完善早期纠正职能
　　法律要明确存款保险基金管理机构的早期纠正权。在修改《存款保险条例》或者将来《存款保险法》在进行立法的时候，要确定存款保险基金管理机构能够运用的早期纠正手段的具体方式。同时，明确及时纠正措施的“安全与稳健”和“审慎经营规则”两种启动标准，具体来说，将资本充足率指标依然定为判断早期纠正措施是否启动的主要标准，在此基础上，坚持审慎经营规则。在“安全与稳健”标准适用过程中，效仿美国的做法，此时存款保险基金管理机构和银监会可以综合各种评判指标，值得注意的是，对于系统重要性金融机构要实施更加严格的标准。
　　（四）强化存款保险基金管理机构处罚威慑力
　　对于我国存款保险基金管理机构而言，要加大对投保银行的惩处力度，丰富惩罚手段。引入“禁止令”制度，在存款保险机构发现投保银行有违法违规的经营行为时，有权发出禁止令，写明其违规经营的具体情节，要求立即纠正并暂停，若银行对禁止令不遵，存款保险机构有权终止其投保资格并予以公告。另外，可以赋予存款保险机构对投保银行的董事和高级管理人员从事违法或不正当的经营行为时，有权进行约束、撤职或停职的决定权力。
　　注释： 　　① 《存款保险条例》第7条：“存款保险基金管理机构履行下列职责：…（六）依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施”。
　　② 《存款保险条例》第13条：“存款保险基金管理机构履行职责，发现有下列情形之一的，可以进行核查：（一）投保机构风险状况发生变化，可能需要调整适用费率的，对涉及费率计算的相关情况进行核查；（二）投保机构保费交纳基数可能存在问题的，对其存款的规模、结构以及真实性进行核查；（三）对投保机构报送的信息、资料的真实性进行核查。对核查中发现的重大问题，应当告知银行业监督管理机构。”
　　③ 《存款保险条例》第14条：“存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。存款保险基金管理机构应当通过信息共享机制获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息。前款规定的信息不能满足控制存款保险基金风险、保证及时偿付、确定差别费率等需要的，存款保险基金管理机构可以要求投保机构及时报送其他相关信息。”
　　④ 《存款保险条例》第17条：“存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第38条、第39条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。”
　　⑤ 《存款保险条例》第21条：“投保机构有下列情形之一的，由存款保险基金管理机构责令限期改正；逾期不改正或者情节严重的，予以记录并作为调整该投保机构的适用费率的依据：……投保机构有前款规定情形的，存款保险基金管理机构可以对投保机构的主管人员和直接责任人员予以公示。投保机构有前款第二项规定情形的，存款保险基金管理机构还可以按日加收未交納保费部分0.05%的滞纳金。
　　⑥ 6项具体纠正措施包括：责令暂停部分业务、停止批准开办新业；限制分配红利和其他收入；限制资产转让；责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；停止批准增设分支机构。
　　⑦ 《银行业监督管理法》第21条：“银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。”
　　⑧ 5种类型是：资本良好、资本充足、资本不足、资本严重不足、资本根本不足。
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　　[责任编辑：王功巧]
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