优化失业保险功能的探析
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摘要：如今，我国失业保险制度随着社会经济的快速发展已然达到了相对完善的水平，其不仅能够有效保障职工的基本生活需求，还能在很大程度上确保社会的和平与稳定，对提高社会就业率有极大的帮助。然而，随着城镇化和产业结构的调整，失业呈现出了新的特点，现有的制度已不能满足新形势的需要，失业保险要由生活救助功能为主向促进就业功能为主转变。保障人们的基本生活是其最为基础的一项功能。而促进就业才是失业保险的根本目的。文章从中国失业保险制度的现状出发，分析目前失业保险存在的問题，并提出进一步优化失业保险功能的建议，期望相关的专家能进行更深入的研究，充分发挥失业保险的三大功能。
关键词：失业保险促进就业预防失业保障生活
一、引言
我国的失业保险制度始于1986年7月试运行的待业保险，1999年《失业保险条例》出台后，正式建立失业保险制度。而在2011年，我国才正式开始实行《社会保险法》，社会保险体系也得以建立。尽管该保险制度已经逐步完善，但和其他几种社会保险相比较，仍然是弱项。起源早，但是发展速度慢，其功能已不能适应新形势的需要，在覆盖面，统筹层级，缴费政策和待遇享受政策等方面存在着不足。
二、存在的问题
首先，覆盖范围小。失业保险覆盖面小。流动性和失业风险较大的人群都被排除在外。随着产业结构的调整，劳动力市场发生着变化，就业形态呈现出多样化。短期工、·临时工、自由择业者、创业者等灵活就业人员流动性大，岗位、工作时间、收入都不固定，还有一些人员流动频繁的企业，他们之间的劳动关系不固定，对失业保险的认识不够，被失业保险制度忽略，这些都违背了制度的公平公正，没有体现出社会保障的普惠性。而将灵活就业人员纳入覆盖范围将产生一系列问题。首要的困难在于这个群体的就业、失业状态难以定义和监测。其次是就业较为灵活的社会人群缴费水平不高，期限短，但面临的失业风险却很高，与工作稳定的参保人员相比较，存在一定程度的不公平性，会影响参保单位和人们的积极性，对基金收支造成一定影响。因此需要对现行的参保政策和经办流程进行相应的调整和改革。
其次，现行统筹层次低。随着国家经济结构的不断调整，城市化进程也在持续推进，社会就业人口逐年递增，劳动力市场竞争愈发激烈，人们所承受的失业压力明显比以往更大，这对我国现行的失业保险制度来说，无疑是一大挑战。现行统筹层次是以市级为单位，由于各地区、各省之间经济发展不平衡，导致在失业基金的统筹和使用上存在较大差异。基金统筹的层次不高，再加上管理的过度分散，会导致一系列问题的爆发。一是基金结余的地域差异显著，比如结余较多的地区，基金得不到合理利用，基金结余较低或无法收支平衡的地区，失业基金只有有限的支付能力，无法保障失业者的基本生活。二是不利于资源的有效聚集，导致基金的承受能力相对较弱.无法抵御一定范围内的失业风险，特别是经济显著下滑和大规模的失业风险。三是影响着统筹区域外失业保险关系的转移衔接，不利于劳动力的自由流动。
第三，缴费制度不合理。目前缴纳失业保险金。不同企业都是根据政府确定的最低缴纳数额，按照统一比例缴纳，不考虑参保企业的实际状况，也不考虑各企业间的经济状况和职工工资差异，看似公平合理，实际上完全背离了公平与效率的原则。而另外一些劳动关系固定。收入较高的单位，因为失业风险小，享受失业待遇的几率低，不愿意缴纳失业保险，比如我国很多地区，事业单位的失业保险都没有列入当地的财政预算。而另外一些经营状况不太好的企业往往以各种方式拖欠、拒缴失业保险费，主要就是因为这种缴费政策脱离实际，没有考虑到各企业的实际，必然影响人们的参保积极性。
第四，失业保险待遇期限长，标准低，失业保险支出结构失衡。我国失业保险待遇的领取时间最长为24个月，与其他国家相比，领取期限过长，容易使失业者产生惰性，不努力去寻找新工作，增加失业者不就业的道德风险，同时失业保险的待遇标准虽高于城镇居民的最低生活保障，却低于当地的最低工资标准，很难维持失业者的基本生活，违背了保生活的基本功能。另一方面，在失业保险支出中，失业保险金，医疗保险费所占比重过大，同时基金收入大于支出，存在过多结余，失业保险金没有得到有效利用，促就业和防失业的功能没有得到充分发挥，这一问题已经引起了社会各界的关注。
第五，经办管理体系设置不合理，信息化程度低。我国的失业保险管理工作仍存在一些问题。第一，经办机构设置不规范，职能和职责不明确。各地对失业保险经办机构、公共就业服务机构的职能职责没有明确规定，管理上重叠交叉，工作效率低。二是经办流程不统一。各地失业保险政策不统一，经办流程上也存在差异，在关系转接过程中存在诸多问题。失业保险作为社会保险的五大险种之一，在转接过程中不能同其他保险一起转移，这是失业保险制度自身和经办机构分设造成的。三是信息化建设相对较低。当前失业保险信息化的程度落后于其他社会保险的信息化进度，不利于失业保险功能的发挥，也不符合“五险合一”的要求。
三、对策建议
现行失业保险制度起步较晚，与发达国家相比，发展明显滞后，尽管参保人数每年都在增长，待遇水平以及基金支出的范围也向着更好的方向发展，但是促就业、防失业功能不能充分发挥。失业保险功能三位一体，不能局限于生活救助。不能停留在保障失业人员基本生活的水平上，应该转变为以促就业功能为主。通过扩大覆盖面，实行有差别的缴费机制，改革待遇水平，扩大支付范围等措施，来缓解新时代的就业矛盾。
首先，扩大失业保险覆盖面。根据经济发展和就业政策的实际情况，我国应扩大失业保险的覆盖面，逐步建立覆盖城乡的失业保险制度。尤其是将具有最大失业风险的灵活就业人员纳入覆盖范围，可借鉴基本养老保险和医疗保险中的“统账结合”模式，为灵活就业人员设计个人账户，参保期间有结余的失业保险金，可以在退休后转入基本养老保险的个人账户。在具体实施过程中，要加强对非法领取失业保险金行为的处罚。 其次，提高失业保险的统筹层次，完善失业保险经办体制。提高失业保险的统筹层次有利于保持政策的统一性，保障参保人员的合法权益，更有利于加强失业保险的调剂功能，提高失业保险抵御风险的能力。第一，统一各地区失业保险的刚性标准，如参保条件、待遇享受条件、经办流程、风险控制等经办制度。关系转接时要简化手续，提高服务效率。第二，强化失业保险的信息系统建设，提升该制度的可行性及实效性。以便为市级统筹的地区向省级统筹发展提供先决条件，最终实现全国统筹。
第三，实行有差别的缴费制度，建立个人缴费账户。参照工伤保险的缴费政策，根据某地区劳动密集型和资源密集型产业的经营状况。以及失业率变动的具体影响因素，制定有差别的失业保险行业费率缴费机制。不同的行业按照不同的比例缴纳失业保险费，同时各统筹地区可以在国家批准的幅度内根据其本地区基金狀况确定具体的费率，以解决各地区基金结余不平衡、发达地区基金结余量大的问题。失业保险费的征收分为两种：一是单位缴费；二是个人缴费，但目前没有确立个人缴费账户。失业保险的个人缴费账户一旦建立，参保对象就能明确其保险费用的缴纳情况、失业以后可以享受的待遇，可在一定程度上强化人们的参保缴费意识。同时制定个人账户返还制度，针对部分缴纳失业保险费已经累计到一定年限，且在退休之前尚未享受过相应待遇的参保人员，可将其个人账户部分与利息一起转入基本养老保险账户，以促进其稳定就业。
第四，缩短失业金领取期限，提高失业金领取标准。首先，应考虑失业者的多种需求，如就业年龄、收入水平和家庭负担，并制定和失业前工资挂钩的失业金领取标准，同时缩短失业金领取期限，制定随时间递减的领取制度。随着领取时间的增加，失业金标准降低，这样既可以保证失业者及其家庭一段时间内的基本生活，又可以促使他们尽快去劳动力市场寻找新工作，避免失业者形成过度依赖。有条件的地区还可以采用“一次性”发放的方式来鼓励失业金领取人员创业，将未领完的失业保险金一次性发给他们，激励失业人员自主就业。
第五，调整失业保险支出结构，扩大失业保险支付范围。通过立法来进一步增加失业保险基金中的特定项目补贴，目的是为了促进就业，预防失业，如用于职业培训、职业介绍、技能鉴定、社会保险、稳定岗位、创造公益性岗位以及异地就业等，将支出项目予以规范化。同时必须重视培训质量和就业服务质量，使基金支出结构的调整真正实现促就业、防失业，增强失业保险制度的活力。
第六，完善失业动态监测，健全失业预防和调控机制。首先，必须坚持失业动态监测数据收集，扩大监测企业的范围，以此掌握区域内重点行业和企业的岗位流失情况，为政府判断就业形势，实施失业预防和调控提供数据支持。二是将失业动态监测和预警上升为制度安排，纳入失业保险基金支出。三要及时统计各地区、各行业、各劳动群体的失业数据，设定科学的失业预警线，建立健全全国性的失业信息管理平台，在社会可承受范围内控制失业。保持就业稳定，
四、结语
失业代表着旧的劳动关系的结束，关系到社会经济的发展与秩序的稳定，失业保险作为唯一一种针对失业者设立的社会保险，促进新的劳动关系的建立，维护和谐稳定的劳动关系。如何优化其功能一直是社会保障领域的热点问题，关键要有效利用失业保险基金。最终实现失业保险的可持续发展。各级政府要提高认识，据实决策，不断完善失业保险制度，发挥三位一体的功能。积极应对经济生活中的失业风险。
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