少数民族地区贫困县基本公共卫生服务与扶贫开发联动

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　　[摘 要] 解决贫困问题的所有因素可以概括为两个大方面。一方面是外在因素，即社会、政府、第三部门等；另一方面是内在因素，包括精神或心理因素以及自身身体健康因素。当前，在建设和谐社会背景下，政府可以通过提供基本公共服务供给水平来提升扶贫开发的效率，基本公共卫生服务是确保个体生存发展的基础，因此政府基本公共服务的供给中基本公共卫生服务的重要性则更为突出。本文通过对基本公共卫生服务与扶贫开发关系的梳理，进而提出提高扶贫开发效果的几点建议。
　　[关键词] 基本公共卫生服务；贫困开发；联动
　　[中图分类号] F234.3 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）09- 0234- 03
　　1 基本公共卫生与扶贫开发的逻辑关系
　　基本公共服务包括3个方面：①保障人类的基本生存权；②满足基本尊严和基本能力的需要；③满足基本健康的需要。扶贫是为帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一种社会工作，旨在扶助贫困户或贫困地区发展生产，改变穷困面貌。实践证明，在传统的扶贫开发视角下，将扶贫开发领域引入公共服务范围，将会对扶贫开发工作起到积极的促进作用。
　　2 内蒙古贫困县现状分析
　　2.1 贫困人口数量大且多集中于蒙古族
　　（1）贫困人口集中于蒙古族。以科右中旗为例，在科右中旗的人口结构中，蒙古族人口占总人口的比例高达84%，因此可以说，科右中旗的扶贫开发问题主要体现在解决蒙古族人口贫困的问题上。
　　（2）贫困人口数量大，分布广。科右中旗所辖的8个苏木镇、173个嘎查中，贫困嘎查占嘎查总数的80%，达到138个。 通过对科右中旗近年来贫困人口的数量统计，不难看出科右中旗的贫困人口、贫困发生率逐年有提高的趋势。
　　2.2 贫困县域所在地自然资源不足，可开发资源有限
　　以奈曼旗为例，奈曼旗位于内蒙古通辽市西南部，地处科尔沁沙地南部边缘，地形、地貌特征在当地一般被概括为“南山中沙北河川，两山六沙二平原”，即南部为辽西山地北缘，海拔400～600米的浅山丘陵，中部以风蚀堆积沙地为主。大多数贫困人口分布在生态脆弱的山沙地区，土地条件差，水资源短缺，沙化和水土流失没有从根本上得到遏制。部分贫困户居住的地方彼此距离较远，地理环境较差，全旗仍有100多万亩耕地不能灌溉，占耕地总面积的36.4%。有26.3万人、45万头（只）牲畜处于缺水或饮水不安全状态，尤其在南部山区，现有水源无力进行配套设施建设，不能充分利用，短期内无法摆脱靠天吃饭的农业状态。这些地区难以提供水、电、气、交通等基本公共服务，耕种难度很大，发展工业又没有足够的条件。
　　2.3 基础设施建设不完善
　　以固阳县为例，固阳县位于内蒙古自治区中部，总面积4 970平方千米，多山地、丘陵，其中耕地面积240万亩、草场面积360万亩。辖6个镇，总人口21.3万人，居住着蒙、汉、回、满、朝鲜、达翰尔、布依、藏、维吾尔、壮、哈尼等民族。2011年，尽管扶贫开发和新农村建设工作已经开展多年，但因路、水、电等基础设施涉及面广、工程投资大，而扶贫资金相对较少，农民自筹资金困难，因此贫困村基础设施仍然薄弱，农民生产条件比较落后，这已成为制约脱贫和发展的重要因素。
　　2.4 贫困人口老龄化趋势严重，贫困地区开发潜力较低
　　扶贫、减贫开发政策往往依托青年及中年人口，其劳动力富足且脱贫、减贫心理较强，老龄人口的增加无疑为扶贫开发带来一定程度的影响。以察哈尔右翼前旗为例，据相关资料显示，察右前旗60岁以上的贫困人口有2.1万人，60岁以下丧失劳动能力的贫困人口有0.4万人，此部分人群占贫困人口总数的52%，需要通过加强社会保障和财政直补才能解决增收问题。贫困地区因不具备生产条件而需要整村搬迁的自然村有94个，占贫困自然村总数的35.9%。以此数据为基础，2011年察右前旗全旗贫困地区人均纯收入约为2400元人民币，同比自治区2600元人民币的贫困线标准相比还存在一定差距，因此贫困程度较深。
　　3 贫困县基本公共卫生服务与扶贫开发联动面临的困境分析
　　3.1 基本公共卫生服务供给水平较低
　　（1）技术人员不足，基本公共卫生服务供给能力较差。以多伦县为，该县目前12所乡镇卫生院（包括社区）共有技术人员66名，平均每所5.5名，每个人员都身兼多职，没有专职的妇幼医生或防疫医生。除个别卫生院能够开展X光、心电、常规检验、B超等业务外，大部分卫生院由于缺乏技术人员，设备只能闲置，连老年人体检的一些常规检查项目也不能开展。
　　（2）由于目前城镇化速度的加快，使农村人口流动性大，部分人员外流，因此卫生院对已建立的居民健康档案进行管理、更新难以落实，造成死档数量逐年增多，群众或居民电子健康档案的更新率和利用率偏低。
　　（3）健康教育主题宣传活动频次少，讲座数量和质量偏低，农牧民参与活动人数少，形式单一，人群单一，地点简陋，造成农牧民健康知晓率低。①居民长期养成不良的生活习惯，例如农牧民食盐使用量明显高于健康食用量，短期内通过有效的健康教育干预，无法起到明显的效果；②农牧民防病意识淡薄，“小病扛、大病托”，不注重预防。
　　3.2 基本公共卫生服务供给不均衡
　　近年来，贫困县地方政府加大了公共卫生体系的构建，广大贫困地区的人民群众生存条件与卫生条件有了明显改善，但是从整体来看，城乡医疗卫生资源配置不合理的问题仍然存在。城乡之间、发达地区与贫困地区之间、贫困地区不同贫困程度区域之间等，医疗卫生资源配置不合理的状况尚未根本改变， 这些地区的基本公共卫生基础设施薄弱，卫生人员队伍和能力建设有待提高。部分公共卫生服务机构基础设施薄弱，经费投入不足，影响服务的有效开展。同时，公共卫生服务机构缺乏稳定和吸引人才的条件，卫生人员业务素质不高、结构不合理，部分地区人员能力达不到工作要求。此外，群众对基层卫生服务的信任度还不高。 　　3.3 基本公共卫生服务供给与扶贫开发需求存在差异
　　实践证明，基本公共卫生服务与扶贫开发具有本质上的目标一致性和互动、互促性。基本公共卫生服务供给能力的提升，能够改善贫困地区贫困人口的基本生存发展质量，进而增强其自我脱贫的能力。因此，基本公共卫生服务供给的质量越高，越能满足贫困地区和贫困人口的公共卫生服务需求，即基本公共卫生服务与扶贫开发联动性越强，效果越好。目前，受贫困人口基本公共卫生服务需求表达机制的限制，政府在提供基本公共卫生服务上，对贫困地区农牧民的需求偏好了解不够，造成供给结构比例失调，基本公共卫生服务供给的主要作用难以发挥，影响扶贫开发的效果。
　　4 基本公共卫生服务与扶贫开发联动关系下贫困县发展的实现途径
　　4.1 积极构建基本公共卫生服务体系，提升基本公共卫生服务供给能力
　　（1）以提高疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、采供血机构能力为基础，以实施公共卫生服务项目为抓手，以有效干预主要卫生问题为目标，构建与贫困地区人口健康需求相适应的公共卫生服务体系。按照“供需平衡”原理，遵循“效率优先，兼顾公平”原则，采取城乡统筹、一体化发展等措施，充分发挥城市社区卫生服务中心（站）、苏木乡镇卫生院、嘎查村卫生室作用，为城乡居民提供基本公共卫生、基本医疗服务、基本医疗保障、基本药物供应等服务。
　　（2）提升卫生人才素质与能力，树立人才资源是第一资源的观念。以高层次卫生专业人才为引领，以实用型卫生专业人才为基础，以创新型卫生管理人才为重点，制定和实施卫生人才发展规划，造就一支结构优化、素质优良的卫生人才队伍。重点推进“全科医生、住院医师和公共卫生”3类规范化培训基地建设。在部分地区重点探索建立“统分结合”的人才教育培养模式，取得经验后向全区推开。通过建立目标明确的分层、分级、分类培训体系，来满足不同层级、不同岗位卫生人才的培训需求，规范不同级别的医疗机构的职业行为，从而推进“双向转诊、分层诊疗、急慢分治”机制的形成。同时，继续完善人才评价和考核机制，大力实施人事分配制度改革，建立有效的绩效考核和激励机制，充分调动医务人员的积极性。继续推行“县聘乡用”的柔性人才引进和使用机制，破解基层卫生人才短缺的瓶颈。
　　（3）强化卫生信息化服务平台能力建设，在加强硬件建设的基础上，严格执行统一的数据标准。建立起符合医改任务要求的医药卫生平台，逐步实现医疗服务、公共卫生、医疗保障、药品监管和综合管理等应用系统的互联互通。
　　4.2 做好基本公共卫生服务供给与扶贫开发的衔接
　　结合贫困人口的公共卫生服务需求，建立和完善基本卫生公共服务需求和利益表达机制。为提高贫困地区公共卫生服务供给效率，必须充分了解贫困地区公共卫生服务需求种类、顺序、偏好等，确保基本公共卫生服务供给充分体现贫困地区的公众医疗卫生需求。
　　4.3 增加基本公共卫生服务投入，积极促进公共卫生服务供给均等化
　　财政资金向公共卫生事业倾斜，制订有财力保证的基本公共卫生服务均等化规划。从贫困县的现实情况出发，合理确定与财力相应的基本公共卫生服务项目，保证列入均等化规划的基本公共卫生服务项目能获得稳定、可靠的财力支持。这就需要：①贫困县地方政府有能力承担所需的基本公共卫生服务的项目经费。通过省级财政转移支付，或省、市、县（市）共同承担的经费，其转移支付或分担比例，与当地开展基本公共卫生服务的实际成本相适应；②推出针对性强的惠民卫生服务项目。实行弱势、贫困群体门诊及住院费减免，对无业、低保或者监护人无业等患者，实施门诊免费配药和住院费减免，优先保障弱势群体有效获得公共卫生服务，缩小人群间的投入差距；③理顺公共卫生经费投入和管理机制。对卫生事业重点项目实施专项经费保障，针对贫困地区群众的特殊医疗卫生需求，列支专项经费予以保障。
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