基于“四化两型”的政府管理体制创新
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作者: 刘细良 邹华
摘要：为实现经济社会的可持续与科学发展，湖南省政府提出了“四化两型”的发展战略。但现行的政府管理体制却在一定程度上阻碍了“四化两型”社会建设。本文从行政区划、政府管理职能、利益主体间的合作、环境保护力度等方面分析了政府管理体制与“四化两型”建设的不适应性，并提出了相应的创新出路。
关键词：四化两型；政府管理体制；体制创新
一、“四化两型”战略提出
市场在资源配置中起基础性的作用，企业作为市场经济活动的主体，为追求“利润最大化”，往往通过资源的高消耗来增加产出，通过排污零处理来实现成本最小化，但也因此增加了社会资源的消耗量和处理废弃物的成本。企业成本外部化，导致了市场在资源配置方面的失灵。“市场失灵”要求政府进行宏观调控，加强企业的社会责任，减少“外部不经济”。但政府在调控过程中又不可避免地追求政绩最大，片面追求GDP增长，从而使得资源环境状况不断恶化。传统的政府管理体制下，存在着资源环境状况恶化与市场政府失灵的状况。
资源日益紧张，环境不断恶化的背景下，党的十七大报告正式提出建设“资源节约型、环境友好型社会”的明确要求。2007年国家发改委将长株潭城市群纳入“两型社会建设综合配套改革试验区”，至此，长株潭城市群的“两型社会”建设进入实质性阶段。2011年湖南省省委九届十次代表大会上提出，“坚持以建设‘两型社会’作为加快经济发展方式转变的目标和着力点，以新型工业化、农业现代化、新型城镇化、信息化为基本途径，着力调整经济结构，加快自主创新，推进环保节能，保障和改善民生，深化改革开放，促进经济社会又好又快发展和社会和谐稳定。”即以“四化两型”战略引领湖南科学发展。“四化两型”战略的提出，突出并丰富了“两型社会建设综合配套改革试验区”的特色，不仅体现了湖南省对科学发展观在实践中的应用，也丰富和创新了科学发展观的理论内涵。
二、目前政府管理体制与“四化两型”建设的不相适应性
“四化两型”战略的提出是为了实现湖南省的科学发展，加强区域内部及区域间的联系，实现资源共享，促进区域经济一体化，实现资源的有效利用和产业结构的优化调整，尽可能形成有利于资源节约与环境保护的政府管理体制，促进经济社会的发展，但现有的湖南省政府管理体制在“四化两型”建设中还存在着很多不相适应的地方。
1.传统行政区划的制约。行政区域作为行政区划的基础要素，是政府进行行政管理的载体，是地方行政单位建构运营的空间物质基础，行政区域划分层次的多少影响着行政管理的效果，行政区域的合理划分是地方行政机构设置的依据和履行职责的原则。改革开放以来，我国的行政层级不断调整，目前基本趋于稳定，湖南省的行政层级以地级市（自治州）――县（县级市）――乡（镇）为主体框架。随着改革开放的逐步深化以及湖南“3+5”城市群区域经济一体化的深入，传统的行政区划逐渐呈现出较多的不适应。政府为实现地区利益的最大化，往往利用手中的权力和本地区所具有的优势条件进行内部封闭式建设，阻碍了地区之间的生产要素流动及信息交流。因传统行政区划分割而形成了一种约束区域经济发展的行政壁垒，产生了与区域经济一体化相悖的“行政区经济”现象，对区域经济产生一种刚性约束。“行政区经济”的存在有悖于“四化两型”的发展战略。
2.政府管理职能滞后。我国省级政府属于最高层的地方政府，管辖范围广，人口众多，其下的管理层次也多，在我国政治生活中居于重要地位。中央政府为实现有效的地域管理从而维护与巩固国家政治统治，往往赋予省级政府较多职责和较大权限。改革而开放以来，我国政府的计划管理职能有所削弱，市场管理职能不断强化。政府与企业逐渐分离、市场在资源配置过程中开始起基础性作用。但省级政府职能转变还不到位，政府与市场尚未完全分离，政府管理理念滞后、管理方式陈旧，习惯于传统“指挥式”的行政管理方式，对于政府职责作用以及角色定位模糊不清，对于各级地方政府在“四化两型”战略实施过程中应该履行的职责还没有清晰界定，政府行政管理职能的转变还跟不上改革开放及区域经济一体化的步伐。
3.利益主体缺乏合作意识。传统的计划经济体制下，省级政府之间的联系局限于纵向政府之间的联系，缺少横向的经济合作关系。改革开放以来，随着市场经济深化，地区政府之间的经济合作不断加强，特别是湖南“3+5”城市群区域经济一体化以来，政府间联系更加紧密。但由于受根深蒂固等级观念的束缚，地方政府间还是缺乏横向联系，不同等级政府之间的沟通合作不畅。同时地方政府存在着严重的地方保护主义意识，排斥与其他省际之间的交流与合作，政府间的利益整合机制不规范。各级政府是政府行政管理工作的“独舞者”，缺乏与企业、公众以及第三方组织等利益主体的合作。“3+5”城市群区域合作的出发点是为了实现资源和利益的共享，获益较大的地方政府适度让利自己的利益、权利和资源，不得以行政权力损害或侵占其他利益主体的利益，需要有适当的利益补偿措施和制度。但现有行政体制下，地方政府之间的合作缺乏有效地监督与约束机制，区域间矛盾与利益争端不断。
4.对环境保护重视不足。目前湖南省经济发展还是依靠传统的粗放型发展方式，经济发展迅速的同时也带来了资源过度消耗和环境污染严重的后果。传统产业结构不尽合理，高消耗、高污染的制造业、化工等重工业仍是支撑经济发展的重要产业，而相应科技含量高、资源消耗低、经济效益高的绿色消费产业发展则相对滞后。政府尚未建立起完善的有利于环境保护的稳定财政投资机制，缺乏对低碳项目、循环经济重点项目和技术示范产业化项目的支持力度，缺乏对建设“四化两型”社会建设所需的公共服务和公共产品供给以及有效地税收与监督机制，许多资源消耗大的企业未承担起相应的环境治理责任，企业浪费资源、污染环境现象严重，消费者的绿色消费意识也得不到有效地约束和引导。现存的环境法律体系还无法适应环境保护的需要，在废弃品回收、制定资源利用的标准和规定等方面仍是一片空白。此外，对于企业造成资源浪费、环境污染的情况也未制定出相应的惩罚标准。
三、创新政府管理体制，推进“四化两型”建设的具体路径
1.转变政府管理职能。为适应“四化两型”的发展战略，政府要对自己的角色进行准确定位，尽快实现管理职能的转变，从全能政府向效能政府转变，无限政府向有限政府转变，管制型政府向服务型政府转变，由“大政府小社会”向“小政府大社会”转变。具体措施包括：培育市场，发挥市场的基础性作用，正确处理政府与市场的关系，破除地方和部门的行政性垄断，尽快建立起公平、合理、开放的市场秩序。由于环境改善的成本极大，因而不可能完全由政府或企业承担，唯一可行的方法即推行市场化及产业化，如德国制定产品责任制度就是为实现环境保护而采取的市场手段之一。在产品的整个生命周期过程中生产者都承担着实现节能环保目标的责任，包括产品的开发设计、生产销售到售后服务，以及废弃物的回收利用和处理，生产商都应承担相应的责任并支付相应的费用。另外，在强调发挥市场机制的作用的同时，还要加强对市场的监督与管理，引导市场有序、健康发展；强化政府的社会管理职能和公共服务意识，加强基础设施的建设，为“四化两型”建设奠定良好的基础；建立完善的社会保障制度和劳动制度等，积极建设新型工业化、农业现代化、新型城镇化，着力保障和改善民生，深化改革开放，促进经济社会又好又快发展和社会和谐稳定。
2.调整政府组织结构。地方政府应根据在区域经济一体化的进行中所承担的职能调整和配置组织结构，政府应将权力下放，充分发挥社会、企业和下一级政府的作用。传统的行政区划组织层次较多，机构臃肿，行政区划应在尊重历史的前提下做出逐步调整，减少行政层次，增加管理幅度，提高行政效率。我国目前的政府组织结构是典型的科层制结构，割裂了各部门和各地区之间的联系，各部门职能单一。随着信息化的普及，电子政府得以迅速发展，为调整政府组织结构，实现管理体制改革提供了新的契机。“四化两型”社会的建设要求以新型工业化、农业现代化、新型城镇化、信息化为基本途径，迫切需要电子政府的建设，来降低行政成本，改进管理方式，提高政府工作效率，逐渐形成全新的政府管理模式，全面提升政府行政能力。电子政府使得信息可以较容易的实现横向处理，各层级沟通极为顺畅，减少了组织层级，加速了政府组织结构的扁平化。湖南省“3+5”城市群经济一体化的同时，也应加快政府组织结构的调整，减少组织层次，增加管理幅度。
3.加强各利益主体合作。“行政区经济”具有刚性特征，尽管必要的行政区划调整是需要的，但不能单靠行政区划调整来解决这一问题，因为区域的界限是永远都存在的。行政区划调整又会带来新的“行政区经济”。 在经济全球化背景下，与其为此付出较大成本，不如加快政府职能转变，加强各利益主体之间的合作，实现政府管理体制的创新。为实现地方政府间的合作，本文引入了“复合行政”的理念，“复合行政”是指在经济全球化背景下，不同政府之间淡化了行政等级观念，各级政府平等合作，逐步形成跨行政区、跨行政层级的不同政府间，并吸纳非政府组织的参与的多中心、自主治理的合作机制。“复合行政”契合了中部地区发展的需要，是建设“四化两型”社会，实现区域发展的可行模式。“复合行政”要求各级政府在管理过程中，平等对待合作伙伴，打破行政体制束缚，破除狭隘的地方保护主义，以提供公共服务，促进区域经济一体化为目的。同时，各级利益主体地位是平等的，可充分调动各级政府、非政府组织等各类利益主体的积极性。各级地方政府之间要深化区域合作，实现平等对话和协商机制，加强政府间的经济与社会合作项目，建立健全利益补偿机制，共同实现不同区域间的利益协调与整合问题，积极解决地方政府间的利益冲突。
4.政府管理法治化。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力直到遇到有界限的地方才休止。”因此，为防止政府权力的滥用，实现社会的公平和正义，有序地推进“四化两型”社会建设，加快从“人治”政府向“法治”政府的转化，必须加强政府管理的法制化建设，强调权力的法律授权，加强对权力的监督与制衡，严格限制行政权力的介入范围。发挥市场的基础性作用，不该政府介入的领域政府要退出，给予市场一定的自主权，维护市场的公平自由竞争。政府同各利益主体之间是相互平等、互惠互利的关系，要通过行政管理法制化来保障双方对等权利的实现，处理好各种利益关系，从制度上打破资源配置权力化的倾向。法律面前人人平等，政府管理的法制化还要求给予公民更多的民主和参与社会治理的权利，为公民提供投诉、问责的畅通渠道，为“四化两型”社会建设积极建言献策。应借鉴国外及其他地区在制定行政法律法规方面的经验，利用法规建设约束政府和企业的行为，建立行政问责制，为经济社会的发展提供有力保障。
5.发展循环经济，注重环境保护。在“四化两型”社会建设过程中，为实现“资源节约型、环境友好型社会”的目标，政府必须加大环境保护的宣传力度，在全社会树立起节约资源、保护环境的意识。政府要大力发展循环经济，采用直接投资或资金补助及贷款贴息等政策加大对环保重点项目和技术示范产业化项目的支持，实行产业倾斜政策，对环保产业减免税收，鼓励新能源的开发和使用。同时，政府应加快建设绿色技术支撑体系，使企业掌握从绿色产品设计、开发到生产再到销售以及最终废弃物循环利用全过程的技术。政府可充分发挥媒体作用，为社会公众提供正确价值导向，为两型社会建设创造良好的舆论环境。通过媒体对企业资源消耗大、环境污染严重的行为的曝光，倡导对资源的节约利用及循环使用，引导全社会自觉树立起环境保护理念。
四、结语
“四化两型”战略的提出对于加快湖南省的发展，实现重要转型具有重要的意义，是引领湖南省实现科学发展的重大创举。在“四化两型”社会建设及区域经济一体化的背景下，要求地方政府跟上发展的步伐，进行政府管理体制的创新，适应市场经济发展的需要，清除行政区划的障碍，明确政府管理职能，加强各利益主体的合作，加大环境保护的力度，建设“资源节约型、环境友好型”社会，为“四化两型”战略的实施提供强有力的保障和支撑。进行政府管理体制的创新不是一朝一夕就能实现的，政府体制中存在的一些弊端及行政区划的限制将长期存在，但笔者相信在各级政府的共同努力下，政府管理体制将不断完善，“四化两型”的发展战略将会给湖南省的发展带来新的契机。
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本文系湖南省绿色经济研究基地2010年度开放基金课题（10L06）、湖南大学“中央高校基本科研业务费专项资金”2010年重点项目的阶段性成果。
（作者单位：湖南大学政治与公共管理学院）
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