低碳经济与公共财政

来源:用户上传      作者: 邓子基

　　摘 要：发展“低碳经济”是目前世界各国的共识，我国必须走中国特色的“低碳经济”发展道路。长期以来，我国在发展“低碳经济”上进行了积极努力的探索，并已取得明显成绩。然而。目前我国仍面临国际社会、自身能源和环境污染等诸多压力，使得我国进一步发展“低碳经济”具有必然性和紧迫性。我国公共财政支持、推进“低碳经济”应实行科学发展、可持续发展、社会和谐以及区域协调四大原则，同时还应从预算科目设置、财政投资、转移支付、政府采购、收费与税收政策等方面进行制度构建和完善。
　　关键词：低碳经济；公共财政；节能减排
　　中图分类号：F812.0　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2010)04―0005-06
　　
　　一、走中国特色的“低碳经济”发展道路
　　
　　“低碳经济” (Low-Carbon Economy)是个前沿理念，是目前全球政界、产业界、学术界讨论的热门话题。英国政府于2003年在《我们未来的能源，创建低碳经济》的能源白皮书中首次出现“低碳经济”这个名词，并作了明确说明： “低碳经济”就是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染，获得更多的经济产出，是创造更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会，也为发展、应用和输出先进技术创造了机会，同时也能创造新的商机和更多的就业机会。此后，国际社会予以积极响应。2005年签署已久的《京都议定书》开始生效实施，于是形成了一个完整的“低碳经济”国际规则体系。2007年12月，联合国气候变化大会通过了《巴厘路线图》，并对发达国家减少温室气体的排放设立了具体的目标。2008年，联合国环境规划署把“转变传统观念，推行低碳经济”定为“世界环境日”的主题。2009年12月，在丹麦首都哥本哈根召开了“联合国气候变化大会”，把“低碳经济”的讨论推向了高潮，通过了《哥本哈根协议》，并就全球范围内应对气候变化各国应采取的行动和承担的责任，达成了没有具体目标与约束力的共识，决定在今年12月的墨西哥大会上再由各国签署有约束力的承担责任的协议。由此可见，“低碳经济”已经愈来愈受各国的关注和重视。目前国际上把“低碳经济”定义为：人类通过技术手段和制度设计，降低化石能源(主要是煤、石油、天然气)的消耗，减少温室气体的排放，遏制全球气候变暖，从而减少由此带来的各类自然灾害的发生和生态环境的恶化，保护人类的生存安全。本文认为，“低碳经济”应有两个内涵：一是“治理污染”；二是“发展绿色”。上述定义只讲了前者，未点出后者；虽基本正确，但不够全面。本文还认为，各国发展“低碳经济”既有共同需要、共同利益的特点，又有各自特别需要、特殊利益的特点。我国仍是一个最大的发展中国家。我国国情决定着中国发展“低碳经济”有它自己的特点，主要表现在以下四个方面。 (1)内涵丰富：在贯彻落实科学发展观的前提下，既须积极“治理污染”，又须大力“发展绿色”； (2)仍主要处于工业化阶段：既须在继续推进“工业革命”的同时，又须大力推行“低碳革命”； (3)化石能源为主结构：既须优化化石能源的利用方式，又须发展新能源，包括太阳能、风能、地热能、生物质能、水电与核电等绿色能源； (4)“自主行动”的战略与策略：既须积极参加、推行“低碳经济”的国际合作，又不同发达国家“同步跳舞”，坚持实行降低单位GDP消耗的排放目标，反对屈从发达国家“静止”、“等比”的绝对减排要求。
　　上述四个特点，决定着我国发展“低碳经济”的特殊内涵与目标。这就是中国特色的“低碳经济”(绿色经济)发展道路，也符合“巴厘路线图”和“京都议定书”确定的“共同而有差别的责任原则”。
　　
　　二、充分肯定我国发展“低碳经济”的积极努力与显著成效
　　
　　我国是较早重视发展“低碳经济”的国家。长期以来，我国政府非常重视环保和气候变化问题，为了中国人民和全人类的长远发展和可持续发展，我国政府在政策法律与财政资金上对减少温室气体排放，保护气候环境做出了积极的努力。首先，构建了政策法律体系。先后制定了《可再生能源发展规划》、《节能减排综合性工作方案》、《中国应对气候变化国家方案》等文件，颁布和修订了《节约能源法》、《可再生能源法》、 《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》等法律，形成了一套比较完整、系统的政策法律体系，为我国发展“低碳经济”提供了有力的制度支持。其次，我国财政在节能减排、支持“低碳经济”发展上投入了大量资金。从2000年以来，中央财政共安排1800多亿元资金用于支持节能减排与新能源发展，包括开发利用可再生能源和新能源、淘汰“两高一次”落后产能、推进城乡建筑节能、鼓励高效节能产品使用、示范推广新能源汽车、加快环境保护设施建设等方面。2008年11月我国应对国际金融危机而出台的4万亿元刺激经济方案中，应对气候变化、节能减排与可持续发展直接相关的资金占到相当比重，其中2100亿元用于节能减排、3700亿元用于结构调整与技术升级。或者，我国取得了发展“低碳经济”的显著成就。得益于上述政策法律框架与财政资金的支持，近年来发展“低碳经济”确有显著成效。我国实施了各类节能工程和节能计划，开展各类节能行动，推广各类节能产品等，因而取得了节能减排的显著成就。据统计，2006年至2008年，全国共淘汰低能效的炼铁产能6059万吨、炼钢产能4347万吨、水泥产能1.4亿吨、煤炭产能6445万吨；截至2009年上半年，我国单位国内生产总值能耗较2005年降低了13％，相当于减少排放8亿吨二氧化碳。同时，大力开发和利用了新能源、可再生能源。截至2008年，我国水电、风电、核电、太阳能等新能源的开发利用总量为2.34亿吨标准煤，占能源总消费量的8.9％，其中水电装机容量达到1.7亿千瓦、风电装机容量达到1215万千瓦、核电装机容量达到908万千瓦、太阳能热水器总集热面积达211.25亿平方米，居全球第一。2008年，我国新增风电装机容量为625万千瓦，占全球风电新增装机的23％；生物能发电装机容量约为300万千瓦，生物燃料乙醇年生产能力超过120万吨，核电装机容量为906万千瓦。2005年至2008年间，全国可再生能源增长51％，年均增长14.7％；2008年可再生能源利用量达到2.5亿吨标准煤。此外，我国近年来实施了大规模的退耕还林、退牧还草工程，大力进行封山育林和人工造林。据统计，2003年至2008年间，我国森林面积净增2054万公倾，森林蓄积量净增11.23亿立方米，目前人工造林面积达到5400万公顷，成为世界人工造林面积最大的国家。
　　
　　三、我国大力发展“低碳经济”的重要性与紧迫性
　　
　　当前我国正处于贯彻落实科学发展观、经济社会平稳快速发展阶段，同时又面临诸多挑战和压力。这在主客观上都决定着我国必须加快经济发展方式的转变，大力发展“低碳经济”。
　　
　　(一)国际社会压力
　　全球气候变暖已严重危害到人类的生存环境，因此.国际社会已越来越重视温室气体的排放问

题。在去年12月召开的哥本哈根气候变化峰会上，有超过85个国家元首或政府首脑、192个国家的环境部长出席。①一些主要国家纷纷表明态度：美国承诺2020年温室气体排放量在2005年基础上减少17％：欧盟承诺在2020年前削减30％的温室气体排放，在2030年削减95％；印度宣布到2020年前将单位二氧化碳排放量在2005年的基础上削减20％-25％；澳大利亚提出在未来十年内将温室气体排放量较2000年减少5％-15％；我国提出在2020年前将单位二氧化碳的排放量削减40％-45％。@我国是世界上最大的二氧化碳排放国，又是一个负责任的大国，在应对全球气候变化中承担了相应的义务，发挥着重要作用。因此发展“低碳经济”，对于我国而言既是顺应国际潮流、树立良好大国形象的必然选择，也是保护我国生存环境、转变经济发展方式、平稳快速发展经济的必然选择。
　　
　　(二)能源压力
　　从能源储量来看，我国是能源丰富的国家，其中煤炭储藏量达1145亿吨，居世界第三位；石油储藏量约为40亿吨，居世界第八位。但是从能源的人均占有量来看，由于我国人口基数比较大，几乎所有能源的人均占有量不及世界平均水平的一半，其中石油仅为1／10、天然气为1／22。由于多年过度开采，目前我国的能源剩余可开采量已经很少了。按专家估计，我国煤炭剩余可采储量为1145亿吨，可供开采不足40年；石油剩余可采储量为32.7亿吨，可供开采不足14年；天然气剩余可采储量为13668.9亿立方米，可供开采不足60年。0但是，我国能源的消耗量在以惊人的速度增长。2000年我国能源消费总量为13.86亿吨煤当量，2007年增加至26.5亿吨煤当量，年均增长9.7％。按照这个速度增长下去，到2010年，可能达到30亿吨煤当量。目前我国煤炭的消费量已经占到全球总量的35％以上，位居“世界第一”，比美国消费量还多一倍多。哒说明，一方面是日益扩大的能源需求量，另一方面是逐渐缩小的可供开采量，两者已经形成了一个巨大的缺口。我国正积极寻找海外能源供应来填补这个缺口，然而国际能源供应也是有限的。随着国际能源储量不断下降，能源危机时代将会到来。
　　
　　(三)环境压力
　　在过去60年特别是近30年间，我国经济经历了高速发展的时期；与此同时，对化石能源的消费也急剧增加，自然导致温室气体排放的大量增加。据统计，2004年和2005年，我国温室气体排放量占世界总排放量的17.6％和19％，温室气体大量排放的直接后果是气候变暖。据气象资料统计，从1980年冬季至今，我国已经历了21个暖冬，其中2007年冬季全国平均气温达10.6℃，比常年的9.3℃偏高1.3℃，成为1951年以来最暖的冬季。据气象部门预测，到2020年我国平均气温还可能增加1.3℃～2.1℃。气候变暖将导致自然环境变得越来越恶劣。比如，北方的沙尘暴天气越来越厉害，长江流域的干旱越来越严重，暴雨洪水越来越凶猛，沿海地区台风登陆的频率和强度越来越大，全国大范围的雨雪冰冻天气越来越长，等等。这些隋况充分说明，气候变暖对国家的经济发展和人民的生活生存造成了严重威胁。
　　
　　四、我国公共财政支持、推进“低碳经济”发展的四大原则
　　
　　公共财政作为社会经济发展与调控的重要手段，在促进中国特色的“低碳经济”发展过程中具有十分重要的作用。本文认为：公共财政应根据由我国国情和经济发展状况决定的、有中国特色的“低碳经济”发展的上述特点，在支持、推进“低碳经济”的过程中实行以下四大原则。
　　
　　(一)立足于科学发展原则
　　改革开放30年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，GDP实现了30年的持续高速增长。然而，过去我们的经济增长主要是依靠高投入、高消耗来实现和维持的。为此我们已经付出了巨大的能源资源和生态环境代价，而且这些因素对我国的经济发展提出了严重挑战。在这种情况下，我国不得不选择中国特色的“低碳经济”发展道路。发展“低碳经济”意味着要减少能耗和排放，这又会与经济增长的目标相冲突。如何协调这一矛盾呢?现实的出路只有一条：那就是加快经济发展方式的转变，优化产业结构，从过去的粗放式经营转变到集约式经营上来，依靠科技进步和科学管理，在实现增长的同时降低能耗和投入，提高产出。只有这样，才能为发展“低碳经济”提供现实的可能性。
　　
　　(二)立足于可持续发展原则
　　经济发展需要物质要素投入，而自然界的资源贮量总是有限的；与此同时，经济发展不可避免地会对自然环境造成破坏，而生态环境的承受能力又总是有限的。这样一旦超出了资源和环境可承受界限，就会对经济发展产生制约效应。这便是可持续发展问题。发展“低碳经济”，表面上是要解决气候问题，其实质是要实现人类社会的可持续发展。因此，我国在利用公共财政支持、推进“低碳经济”的过程中，应重点针对资源和环境两大制约因素，实行“双管齐下”。一方面，要采取有力措施制止目前对能源的“掠夺式”经营，实行有计划、有步骤、有适度地开发和利用资源；要鼓励全社会降低能耗比例，提高资源的利用效率，尽量延长已有资源贮量的使用寿命；要鼓励开发新能源和可再生能源，保证能源的供应具有可持续性。另一方面，要全面促进温室气体排放的减少，提高清洁能源的使用比例；鼓励采取“碳捕捉”、“碳封存”等环保技术以及大规模植树造林来降低温室气体的强度，实现生态环境承受的可持续性。
　　
　　(三)立足于社会和谐原则
　　建设和谐社会要求实现人与自然、人与社会以及人与人之间的协调。发展“低碳经济”与和谐社会的目标在本质上是一致的，因为发展“低碳经济”的出发点就是要保护好气候环境，合理利用资源，增进社会福利，这样实际上就是寻求一种“和谐”。然而，发展“低碳经济”的另一方面意味着对现有社会经济利益格局的调整，这样会带来诸多的社会矛盾和冲突。比如，实行节能减排必然要求企业加大这方面的投入，这会带来资金压力；同时已有的生产设备设施可能要提前更换报废。这会导致一定的浪费和损失，给企业生产经营活动造成一定的冲击。再比如，开发和利用新能源不仅会给开发主体带来各种各样的风险，包括政策风险、市场风险、技术风险等，而且要求利用主体转换能源消费模式，这样会增加能源使用成本。总之，政府发展“低碳经济”的目标与社会个体的短期利益目标之间存在种种的不一致，这就要求我们优化制度设计，协调好政府、社会、经济主体之间的关系，尽量实现它们之间的利益均衡，避免和化解由此带来的各种社会矛盾。
　　
　　(四)立足于区域协调原则
　　我国资源和生态环境污染的区域分布极不均衡，东部地区作为经济较发达地区，人口密集，工业分布集中，环境污染严重，但是其资源贮量比较少；广大西部地区经济欠发达，人口稀少，工业分布分散，环境污染较轻，但是其资源贮量相当丰富。针对这种区域分布特征，我们在运用公共财政支持、推进“低碳经济”过程中，应当区别对待。对于东部地区，政策的重点应该是节能减排，保护环

境；对于西部地区，政策的重点应该是合理开发资源，避免过度和无序开采：这样才能实现东、西部的互动和互补。东部地区财力相对充裕，在节能减排、保护环境过程中应当增加地方政府投入比例，减少中央政府投入比例；西部地区财力比较紧张，而且主要依靠输出能源、资源取得收入，这样在保护资源开发过程中面临的资金压力比较大，应当增加中央财政的投人比例，实现区域经济协调发展。
　　
　　五、我国公共财政支持、推进“低碳经济”发展的政策建议
　　
　　发展“低碳经济”存在较大的公共产品特性和外部效应，如果完全交由私人部门承担，将会出现市场失灵。因此，必须要求公共财政介入。且前我国公共财政已在一定程度上介入到“低碳经济”发展领域，并发挥了一定的作用；但是相对于“低碳经济”的发展要求而言，我国公共财政政策体系必须提高科学性、完整性和系统性，需要进一步的完善。笔者提出以下几点建议供参考。
　　
　　(一)设置节能减排专项资金
　　在我国财政经常性预算中，虽有一部分资金用于节能减排，但是都分散在一些其他的资金项目中，并没有专门用于节能减排的专项资金，这样导致资金的针对性较差，并且资助力度有限。事实上，促进节能减排、发展“低碳经济”已经成为我国社会经济生活中的一件大事，其具有了较强的外部性特征，本应为公共财政重点资助的对象。由于目前公共预算中没有安排支持“低碳经济”的专门支出项目，于是出现了公共财政的“缺位”。为了改变这种状态，建议在整合各项与节能减排相关的资金项目的基础上，专门设置节能减排、发展“低碳经济”的支出项目；今后还应创造条件建立“低碳预算”。各级政府应当将其作为重点项目专门立项，并且要保证每年一定的增长速度。在具体预算安排过程中，一方面应当将每年财政收入增量的一定比例用于该项目；另一方面可以通过预算结构的调整，提高其在现有财政收入存量中的所占比例。在具体执行该项预算支出的过程中，建议设置四个子项目：(1)节能减排技术研发支出；(2)节能减排技术推广应用支出；(3)节能减排宣传与培训支出；(4)节能减排监管支出。要规定每类子项目的资金比例，保证技术研发支出和推广应用支出占主要地位，将主要资金用于节能减排、发展“低碳经济”的关键环节。
　　
　　(二)加大“低碳经济”的财政投资
　　这里包括两点内容：一是加大对“低碳经济”基础设施的投资；二是针对企业节能减排技术改造和节能减排设备设施的生产建造。首先应当增加投资量，保证有足够的资金投入，这就要求各级政府提高该项财政投资占建设性预算的比重。其次，在该项财政投资资金的使用过程中，不应像撒“胡椒粉”一样平均分配，应主要投入到能耗大、排放大的重点领域、重点产业、重点企业和重点产品上；应当有选择、有针对性地投入，集中力量解决大问题。在资金的使用方式上，对于一些重大的、关键性项目，可以采取国家直接投资的方式，同时还应当积极吸引金融机构、企业、外资等参与，形成以政府投入为主导、多元化的投入主体结构；对于一般性项目，可以采取财政贴息和财政补贴的形式。贴息主要针对企业的节能减排项目贷款进行，可以减轻企业负担，鼓励企业投入更多资金；财政补贴可以采取价格补贴、投资补贴、亏损补贴等多种具体方式，视项目的具体情况而定。财政补贴可以直接增加企业的收益，而且方式灵活、针对性强，其激励作用比较明显。
　　
　　(三)加大中央财政的转移支付力度
　　中央财政的转移支付是中央政府通过无偿拨付调节各地区政府财力水平的一项政策手段，是公共财政的重要职能，其目标就是实现各地区间财力的协调与均衡。我国各地区经济发展水平差距较大，节能减排、发展“低碳经济”和资源保护的任务分布极不平衡。东部地区虽然节能减排任务很重，但由于地方财力充足，因此不需要中央财政过多的支持。中部地区的很多省份都是能耗大省和排放大省，同时财力比较短缺，中央财政应加大对这些地区节能减排、发展“低碳经济”的转移支付力度。西部地区的资源开发保护压力相当大，但这些地区的财力也比较紧张，中央财政应加大对这些地区发展“低碳经济”及资源开发保护的转移支付力度。建议中央财政设立节能减排、支持“低碳经济”专项拨款和资源开发保护专项拨款，而这两项拨款主要应面向中西部地区倾斜。同时对于这些专款，中央财政要制定科学、规范的分配制度，避免随意因素和关系因素；各地方政府也应当安排相关的配套资金，制定合理的使用计划，提高资金的使用效率。
　　
　　(四)实行排放收费制度
　　我国的《吓境保护法》明文规定，可以通过征收排污费来加强对环境的保护。目前我国已经对排放污染水进行了收费，但对于排放温室气体尚未制定该项制度。温室气体的排放收费具有一定的难度。因为缴费主体过于广泛，很多情况下执行成本太大。这里需要制订一个主要针对工业企业的排放标准和收费标准，如对于年排放量多少吨以上的开始收费，以及排放量越大则收费越高等。通过增加企业的排放成本，促使其进行节能减排。此外，还可以考虑实行出售排放许可证制度，推行生态环境的有偿使用。
　　
　　(五)实行“低碳”政府采购制度
　　政府采购是一国宏观经济调控的重要手段，具有较强的社会引导功能和间接激励功能。我国公共财政已建立节能产品和环境标志产品优先采购制度，政府采购的节能产品已扩大到34类18000种、环境标志产品增加到21类8600多种。应该说，财政在支持、推进“低碳经济”发展的过程中取得了相当成就，今后还应大力加强。具体说来：首先，政府应把节能减排、发展“低碳经济”、环境保护、生态平衡作为政府采购的特定目标；其次，政府相关部门要加强对“绿色产品”的认证和标识工作，逐步建立起“绿色产品”标识制度，并且要扩大“绿色产品清单”的范围，实行随时更新调整的动态管理模式，这样便于各地、各级政府开展“绿色采购”；最后，对于各类资源节约型、清洁生产型和环境保护型的“绿色产品”要纳人政府采购目录，强制实行优先购买制度，这样不仅可以为“绿色产品”提供一个巨大的市场，而且可以有效引导企业生产方向和公众消费方向。
　　
　　(六)改革、完善相关的税收政策与制度
　　具体说来有以下几点：(1)修改、完善支持“低碳经济”发展的奖限税收政策，如健全奖励企业参与“低碳经济”发展与“碳捕捉，碳封存”技术研发的税收优惠政策；实行低税率、减征、免征等办法；对高能耗、高污染与资源利用率低的企业实行限罚的税收政策，实行高税率。(2)积极改革现行的资源税制度，如应把资源税的征收范围扩展到森林资源、草原资源；对高排放的煤、石油、天然气等提高其单位税额；将来应积极创造条件开征独立的碳税。(3)修订现行消费税制度，把一些节能减排要求的产品纳入征收范围。(4)改进现行的增值税制度，对一些节能减排的设备与产品实行减免优惠和税收返还政策。(5)改进现行的所得税制度，如对节能减排企业与环保企业给予税收优惠；对各类企业节能减排设备的投资实行再投资退税；对企业使用的节能减排设备设施实行加速折旧制度；对企业用于节能减排技术研发的费用允许税前列支等。

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