基于共生理论的区域行政发展研究

来源:用户上传      作者: 陈晓春　谭　娟　胡扬名

　　摘要：区域行政系统实际上是一个共生体(共生系统)，具有系统的开放性、组成单位的多元性和独立性、运作方式的协同与合作性及在目标上的互惠共赢共同发展等共生性特点。在区域行政发展中运用共生理论对促进区域经济一体化的形成与发展、解决区域公共问题与区域公共事务、实现区域社会经济的均衡协调发展具有重要的现实意义，而促进区域行政良性发展的共生之道在于树立共生观念、优化共生环境及构建共生机制。
　　关键词：共生；共生理论；区域行政
　　中图分类号：C916　文献标识码：A　文章编号：1003-7217(2007)06-0115-04
　　
　　无论是自然界还是人类社会，共生现象都是一个普遍现象，它是共生单元之间的某种必然联系，使之结成共生体，并按内在的要求形成共生关系，产生新的共生能量，推进共同进化发展。中国目前进入了一个以区域板块在经济舞台上起主导作用的时期。然而，传统的分割化的地方行政管理体制已经成为加剧地区分割及恶性竞争的深层次根源所在。在这种情形下，用共生理论来研究分析以区域合作、产业整合乃至区域发展一体化为主要内容的区域行政，对促进区域经济社会一体化的健康发展是十分必要的。
　　
　　一、共生理论视角下的区域行政
　　
　　在现有的文献中，学界对区域行政的概念还没有一个统一的界定，国内的研究还处于起步阶段。许多对区域行政的研究融于区域经济一体化、行政区划调整、府际关系、城市化发展等问题中，从区域经济学、经济地理学、政区地理学、公共行政学等不同角度来进行探讨。本文引入共生理论，从生态学和管理学的角度，为区域行政发展提供了新的视角和理论依据。结合前人研究成果，运用共生理论，我们将区域内行政单位视为共生单元，它们构成的区域行政系统视为一个共生体(共生系统)。据此分析。区域行政具有以下共生性特点：
　　其一，区域行政系统的开放性。共生体是由各共生单元按某种共生模式组成的共生关系的集合，是随内外环境变化而自我适应、自我调整的开放性系统。共生体不仅存在内部各共生单元相互间进行物质、信息、能量的交换，而且还与外部环境进行着物质、信息和能量的交换。随着时空条件的变化，共生体的内外环境会发生变化，相应地共生体也会发生变化。由区域内行政单位经由某种联系形成的区域行政系统实际上就是一个动态开放的共生系统。区域行政是在一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下出现的，突破了以单位行政区划的刚性约束和政治统治为要义的行政区行政的缺失，把大量跨行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围。区域行政共生系统没有传统区划行政所具有的分割的、封闭的具有刚性约束的边界，整个系统因应内外环境的变化而处于一个动态的自我适应、自我调整的状态。
　　其二，组成单位的多元性和独立性。共生单元是指构成共生体或共生关系的基本能量生产和交换单位，是形成生物共生的基本物质条件。组成共生体的共生单元具有多元性和独立性，即共生体一般是由两个或两个以上共生单元所构成，共生单元间彼此独立。区域行政系统的组成单位可视为组成共生系统的共生单元。区域行政共生单元的“多元”表明区域行政的主体并非只有地方政府单极，而是包括了中央政府、地方政府及各类社会组织、团体、企业、公民等在内的多主体化的参与者。同时各共生单元在其原作用范围内独立自主地运行其功能，各单元之间相互尊重、相互理解、相互支持同时互不干涉。保持独立性是区域行政共生单元通过协商与合作进行物质、信息和能量交换的前提和基础，这也是区域行政区别于区划行政所提倡的通过行政区划调整以扩大行政区域范围运用统一集权的方式处理原行政区区际公共问题与公共事务的地方。实际上，行政区划调整因使原行政区丧失独立性易于引发其消极抵制，同时因利益格局的调整和政治、经济、文化及社会生态环境的变化极为困难，往往不具可行性，这种做法也未能从根本上适应区域公共问题日益增多和区域经济一体化的现实需求。
　　其三，区域行政的运作方式是协同与合作。共生的本质是协同与合作。正是相互联系、相互依存、相互帮助，在协同中激活各方，在合作中进化发展。正是通过协同与合作，在共生过程中产生新的能量，达到共生系统中任何一个单方面都无法达到的高水平状态。区域行政共生系统中单个共生单元的独立性及其在共生过程中的平等性，必然要求区域行政运作方式突破区划行政中权力运作的自上而下、单向度的“命令一服从”方式，而形成“地方政府(共生单元)―区域行政共同体(共生系统)―地方政府(共生单元)”协商谈判的合作机制。区域内各共生单元主要通过合作、协调、谈判、建立伙伴关系，确立共同目标等方式实施对区域公共事务的联合治理，从而达到任何单方治理所无法达到的水平。
　　其四，区域行政的终极目的是通过区域内各方共存互进，共享多赢提高区域整体实力，实现共同发展。共生理论强调共生过程是共生单元的共同进化过程，也是特定时空条件下的必然进化过程，进化是共生系统发展的总趋势和总方向。区域行政实质上就是区域内各方探求“共存互进，共享多赢”的合作机制，通过优化区域内资源配置，提高区域整体实力，最终实现共同发展。
　　综合上述分析，我们认为，区域行政实质上就是区域内的共生单元(政府、企业、社会组织等)通过协调与合作，共同激活、共同适应、共同发展，结成良性互动的共同体而形成共存互进，共享多赢的一种治理形态。
　　
　　二、共生：区域行政发展的现实诉求
　　
　　共生理论认为共生为共生单元提供了一条理想的进化路径，强调通过共生单元的协同与合作，在彼此间的激励中进化到更高层次的状态。在我国区域行政发展中运用共生理论，对促进我国社会的发展具有极为重要的现实意义。
　　共生是促进区域经济一体化的形成与发展的现实需要。市场经济的发展需要统一的市场，然而，地方利益所导致的地区分割严重阻碍了资本、技术、人才等要素在市场内的自由流通，限制了地方经济的进一步发展。共生性区域行政通过统筹规划与协调，重构各地产业结构形成各自的比较优势，强调共生单元的物质信息能量的交换来实现资本、技术、人才等要素的自由流通和资源的优化配置，消除地方恶性竞争和破解地方保护主义，进而为区域经济一体化的发展提供保障。
　　共生是解决区域公共问题与区域公共事务的客观要求。近年来，随着工业化和城市化的推进，引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚，传统地区性公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显，其结果也萌发了复杂的区域公共问题，如环保、网络安全、人口、区域可持续发展、流域治理、流行病的防治和区域公共卫生、跨政区基础设施建设等问题Ⅲ。共生理论强调合作与协同，实现共同进化，这为发展区域行政解决区域公共问题，处理公共事务提供了

一条现实可行的路径选择。
　　共生有利于实现区域社会经济的均衡协调发展。由于历史的、地理的、政策的、体制的等各种因素的影响，我国社会经济发展呈现出不平衡发展的状态，从宏观上有东、中、西部发展的不平衡，中观上如泛珠三角区域内港澳粤与其他地区发展的不平衡，微观上如长株潭区域发展的不平衡等。实现区域社会经济均衡和协调发展是当前我国面临一项重大课题。共生理论则为我们解决这个课题提供了一个新的分析视角。我们可将整个区域视为一个共生系统，区域组成单位则为共生系统中的共生单元，根据共生原则，发挥各自的比较优势，平等合作，互惠互利，从而共同激活，共同发展。当然，在共生过程中，各共生单元必然要通过协商与合作等形式来作出一定的制度安排，走一条共存互进，共享互赢的联合发展道路，从而实现整个区域社会经济的均衡协调发展。
　　
　　三、区域行政良性发展的共生之道
　　
　　(一)树立共生观念，为区域行政的良性发展提供正确的思想引导
　　观念支配行为，行为体现观念；观念是行为的先导，行为是观念的后果。任何管理上的突破，都是以观念的更新为先导的。共生理论为区域行政发展提供了一种崭新的发展观念，因此，应遵循共生原则，在区域行政发展过程中树立共生观念。主要是在原先固有的行政观念上实现以下几个方面的转变：
　　1、由封闭行政向开放行政转变。切割、封闭、有界的行政区行政总是以本行政区为中心，唯我独尊，向内看而不向外看，向后看而不向前看。这种观念的基调，完全不适合区域社会经济发展需要。发展区域行政必须要树立牢固的开放行政观念，实现由封闭行政向开放行政转变，即由过去以行政区为界限进行行政管理，转变为跨政区行政管理，进行跨政区的资源协调管理，重视政区间的交流与合作。
　　2、由各自为政向多元共生转变。长期以来，行政区行政养成了各自为政、自成体系的习惯，常常为了实现自身利益的最大化而置区域整体利益或其他地区利益于不顾，导致低层次竞争、重复建设、资源浪费现象层出不穷。发展以共生理论为指导的区域行政必然要站在区域整体利益、合作者的角度考虑问题，以互惠互利为宗旨，从而形成“多元共生”、“共赢共存”的发展格局。
　　3、由无序竞争向合作协同转变。地方政府在自主发展过程中必然存在各方面的相互竞争，但是由于缺乏统筹规划和协调，彼此间的竞争呈现出无序状态，导致区域发展失衡，影响区域整体实力的提高。共生性区域行政则倡导相互合作，协同行动，通过各展所长，优势互补，达到共同发展，实现区域整体协调发展。
　　
　　(二)优化共生环境，为区域行政的良性发展提供良好的发展氛围
　　共生单元之间的共生关系不是在真空中发生的，而是在一定的环境中产生和发展的。共生单元以外的所有因素的总和构成共生环境。共生单元与共生环境之间是相互影响和相互作用的，良好的共生环境能对共生关系起激励和积极作用。因此，应采取措施优化共生环境，促进区域行政的良性发展。
　　1、打造区域交流平台，促进区域各方达成共生共识。区域各方必须加强彼此间的思想交流和信息传递以确立共同目标，发现彼此的比较优势，达成对区域共生必要性的共识。因此，应积极打造各种形式的区域交流平台，如各地方政府间行政首长联席会议、区域合作与发展论坛及非政府的专家论坛、理论研讨会等，通过这些平台对区域共生进行广泛而充分的讨论和交流以达成共识。
　　2、加强区域内各方的兼容与整合，为区域共生良性发展创造条件。区域行政的共生性质决定了区域行政组织形态要具有强大的包容性才能适应区域行政发展的需要。这种强大的包容性体现在区域内各共生单元之间找到兼容和整合点，并以此整合点为核心向四周辐射和扩散。区域行政的兼容与整合点常常集中在资源秉赋、管理思想和行为理念等方面。因此，必须抓住这些整合点，对区域内各方进行兼容与整合，为区域共生良性发展创造条件。
　　3、制定相关法规政策，为区域行政的发展提供良好规范。市场经济是法治经济，基于市场经济基础上的区域行政离不开法律制度的规制。区域内各地方应根据现实需要，利用地方性立法权等规制权限，修改和完善相关法律，或各地方联合制定共同遵守的合作公约等政策规范，如形成区域生产力布局原则和区域产业发展准则；建立协调的基础设施网络，统一整治和保护环境；建立协调与管理制度，在户籍制度、教育制度、社会保障制度等改革方面加强行政协调。联手构建统一的制度架构和实施细则，以此协调各地区的政策行为；在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，营造无特别差异的政策环境。
　　
　　(三)建立共生机制，为区域行政的良性发展提供可靠的制度保障
　　共生机制是指共生单元之间相互作用的动态方式。为了区域行政的良性协调发展，真正实现区域间的共生，应当采取措施建立相应的共生机制。
　　1、转变政府职能，建立区域市场主导机制。这就要求区域内各行政区政府首先要进一步从对微观经济领域的直接干预中退出来，让市场在资源配置中充分发挥基础性的作用；同时要共同强化政府的社会职能和服务职能。加强区域行政的发展，并不简单地意味着政府就应当积极地“大有作为”。相反，加强区域行政的发展，首先要求政府对那些不该管、管不了、也管不好的事情，要主动地“有所不为”。因此，应加快政府职能转变，由“无限政府”、“全能政府”向“有限政府”、“法治政府”过渡。同时，要不断为企业和各种市场主体提供良好的发展环境和平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障等。
　　2、实现互惠合作，建立区域联动协作机制。互惠互利、平等合作是实现区域共生的重要支撑。合作是共生的本质特征之一。各区域的资源禀赋不同，发展条件不同，各有各的比较优势，因此，发展多种形式的区域合作，有利于实现区域内各方优势互补、互利共赢、共同发展。要探索建立制度化的联动协作机制，开展多层次、多形式、多领域的联动协作。通过成立联动协作机构、确立联动协作规则及其运行原则对区域社会经济进行统筹规划，整合区域资源，提高区域整体实力，加快区域社会经济发展步伐。
　　3、确保均衡协调，建立区域利益补偿机制。要建立稳定的共生关系，使区域内各方之间的共生合作持续推行下去，关键在于要确保各共生单元能够通过共生过程得到实实在在的共生效益，使区域共生成为各方的自身需要。为此，发展区域行政，必然要求建立相应的利益补偿机制。用经济手段确保各共生单元自觉融入到区域共生之中。特别是对那些因为优化区域资源配置、提升区域整体利益而导致自身利益暂时受到影响的区内共生单元，更是需要利用区域补偿机制来进行合理的补偿。只有建立区域补偿机制，才有可能在提升区域整体竞争力的同时，推动区内各方共同发展、共同繁荣，进而确保区域合作能够长期持续推进，最终实现区域均衡协调发展。

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