对基层国库管理的思考
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作者: 李淑萍 李玉霞
1．基层国库管理中存在的问题
(1)基层国库人员的素质和能力与国库业务快速发展的要求不相适应：
随着中国人民银行国库会计核算系统3．0版的推广应用、内部往来和大额支付系统的相继开通，以及基层国库作为独立成员参加同城票据交换等新业务的不断涌现和财政国库集中支付、乡财县管改革的不断深入，从事国库工作的难度和日常核箅业务量都急剧增加，与支行的其他工作相比，国库工作压力大、工作量大且比较枯燥，组织上缺乏相应的激励机制，个人义缺少奉献意识，导致原有国库人员不愿在国库部门上作，其他科室的人员又不愿意从事国库工作。同时，国库人员的整体素质和能力与制度的要求和新业务的发展不相适应。一是部分人员没有会计证从事国库会计核算工作，不符合制度对会计人员任职资格的规定；二是少数国库人员文化程度低，又不注重学习提高，只能进行一些简单的业务操作，达不到国库会计核算业务对核算人员的要求；三是个别国库人员的政治素质不高，职业道德差，工作责任心不强，发生业务处理差错、造成国库资金损失或利用工作之便贪污、挪用国库资金；四是少数国库人员长期从事国库会计核算工作，知识结构单一，对监管知识和财税及金融改革政策学习掌握不够，监管能力低、政策水平低，适应不了国库工作由“核算型”向“管理型”转变的要求；五是科技人员缺乏，科技水平低，不能充分运用科技手段提高工作质量和效率；六是整体写作水平低，分析国库会计核算成果、国库资金变化规律、预测国库资金变化趋势能力低，不能适应愈来愈重要的国库收支统计分析工作的要求。
(2)基层国库会计管理中存在的薄弱环节影响着国库核算质量的提高。
当前，基层国库核算管理中主要存在三方面的问题：一是部分基层国库人员数量严重不足，很难按照《国库会计管理规定》的要求进行岗位设置。有的表面看岗位设置和人员也符合制度要求，但实际参与会计核算的专职人员只有两个或三个人，个别国库岗位还存在有“一手清”现象，使轮岗和强制休假制度成为空想，难以实现。二是规范化的管理制度落实不到位，暴露出国库核算管理上的薄弱环节。如：国库经收处未桉规定设置和使用会计科目，延压税款，受理不合规外来凭证，对办理不符合规定的财政拨款及退库，不按规定逐笔办理预算收入更正，而是违规办理集中更正，国库人员离岗交接制度执行不严，印章密押机保管不严，未做到离岗落锁，国库部门负责人和会计主管对核算业务监管检查和督促整改存在问题的力度不够，使核算中的一些问题长期存在等，使国库会¨核算质量达不到准确，及时和安全的要求。三是国库会计核算的事后监督工作由国库部门的―名工作人员担任或兼任，导致独立性不强、权威性不高，不能有效地规范国库核算工作，促进核算质量的提高、四是与财政、税务部门对账制度落实难。预算收支对账中，国库与财政和税务部门的对账是各方相互参与、共同监督、耳相制约的过程。实际工作中，财政和税务部门过于信任国库的账务核算数字，只重视预算收入任务的完成情况，而不重视对账工作，如果没有有效的制约和监督措施，影响对账工作顺利进行。
(3)基层国库监督管理的力度和效果不能适应保障国库资金安全和优化服务质量的要求。
国库监督管理涵盖了国库资金运转的每个环节和国库管理的每个方面，目的是保障国库资金安全和优化服务质量。目前，基层国库监督管理工作远不能适应当前经济发展和财政国库管理改革的要求。一是现有的国库监管法律法规依据不充分。目前，国库监管执行的主要依据有国库条例及实施细则、人民银行法和商业银行法、信用社代理国库业务管理办法等规定，这些规章有的制定时间已久，不能很好地解决当前出现的新问题，有的规定含糊，操作性不强，没有对国库监督制定相应的检查和处罚程序，影响国库依法行使监督职权。二是缺乏行之有效的监管手段。主要是国库监督检查处理结果难以执行，当需要有关部门协助执行时，缺乏相应的法律法规依据，无法与有关部门、单位进行协调，使有些检查的处理不了了之，起不到应有的震慑作用，久而久之，无法继续有效地开展国库监督，力度弱化，被查单位也就对国库监督工作感到无所谓。
(4)基层国库与地方政府、财政邪门的关系难以协调，影响财政国库集中支付改革的进程与成效。
对于国库资金而言，财政部门是按照人大批复的财政预算使用资金，而国库则按照国家的预算收支骨理制度行使对国库资金使用的监督职责。在财政国库集中支付改革中，财政、国库、地方政府等部门参与改革的深度和所发挥的作用不同，把握和理解改革精神实质的程度不问，就会产生一些矛盾。特别是，当地方政府从自身利益出发时，就会在改革中搞“过渡”或“折中”方案，强制国库部门执行。导致国库集中支付改革产生了一些不规范做法，使改革不能沿着正确的轨道进行。表现在：―是没有签订代理银行资金清算协议；二是单一账尸体系中的预算单位授权支付零余额账户不在代理银行开立，而是以国库收付中心名义在代理银行开立授权支付总账户；三是没有坚持“先支付，后清算”和“零余额”账户清零的原则，仍沿用原来的资金清算方式将资金拨付收付中心，使大量国库资金滞留在“零”余额账户上，进行体外循环，形成“第二国库”。这种做法既不能增强国库资金管理和使用的透明度，又不能提高国库资金管理和使用的效率，达不到改革的目的。
2．强化基层国库骨理工作的对策
(1)建设高素质的国库队伍。
首先，人民银行各级行领导干部要切实转变观念，正确认识国库工作的重要性，重视、关心和支持国库工作，及时选拔政治素质过硬、业务能力强的同志充实国库队伍。完善国库人员奖惩制度，明确国库一线人员岗位津贴标准，建立科学有效的奖励制约机制，为国库人员搭建奋发成材，建功立业平台，激发国库人员的丁作热情，增强国库工作对人才的吸引力和凝聚力。其次要抓住人民银行岗位任职资格考试的契机，正确引导国库人员树立不学不行、不断学习、常学常新的理念，做到采取硬措施进行强制学习和自觉学习相结合的办法，加大业务培训力度，督促国库人员掌握制度、政策和业务操作规程，提高国库监管和国库分析能力，逐步实现国库人员由“核算型”向“管理型”的转变，这才是国库事业发展的根本。
(2)加快法规制度建设，提高国库监督管理实效。
应尽快制定《国库法》，明确国库的职责、权限、机构人员配置和有关罚则等，并建立和完善与之相配套的实施细则、操作规程和具体办法，对预算资金的收纳、划分、报解、退付、更正、艾拨和清算的要求做出规定，界定不合规拨款和退库的范围，明确国库监督程序，使国库管理工作有法可依，有法必依，逐步实现
国库管理制度化、规范化、科学化。
(3)认真落实各项管理制度和工作制度，不断强化国库会计基础工作，提高国库会计核算质量，确保国库资金安全。
首先要认真落实国库会计管理和国库资金风险管理责任制。越在基层，越要强化国库主任对国库管理工作的领导责任。国库主任要经常听取国库工作汇报，重视和解决国库工作中的问题和矛盾，当好国库工作的领路人和撑腰人。国库部门负责人和国库会计主管要切实负起责任，加强对国库经办人员的业务指导和监督检查，及时处理、报告工作中发现的问题，督促经办人员严守制度，规范操作，准确、及时地办理核算业务。
其次，要继续深化对国库会计工作的规范化管理。实践证明，对国库工作实行规范化管理是提高国库会计质量和上作效率的有效措施。因此，基层国库要结合国库业务发展变化的新情况不断总结规范化管理的经验和不足，逐步完善规范化管理的系列制度、办法，并认真抓好落实，确保各项管理制度和工作制度落到实处，确保各项业务规范、准确，确保国库金融服务水平有效提高。
再次，要强化对国库业务事后监督制度的执行。上级行对会计业务实行集中事后监督后，大大规范了基层行的会计行为，使会计风险相对地集中在国库业务上。随着国库集中支付和乡财县管改革带来的国库核算业务量的急剧增加和国库资金流转方式的改变，国库基层业务也确实潜伏着较大的风险隐患。当前，对国库核算业务的事后监督工作一般由国库部门指定一名工作人员担任或一名国库核算人员兼任，其监督的独立性不强、权威性不高，使督促的效果大打折扣，或使监督工作流于形式。因此应将此项工作职责从基层国库部门分离出来，由卜级行进行集中事后监督，或由基层人民银行的纪检监察和内审部门进行，提高事后监督工作的权威和地位，有利于加大事后监督工作实效的提高。
(4)采取具体措施，积极配合，主动参与，稳步推进财政国库管理体制改革。
在财政国库管理体制改革中，财政部门是主体，本位主义、地方保护主义是改革中的一大难点。针对基层支付改革不彻底、不规范的问题，应着重做好三方面工作：一是上级国库部门应重视基层财政国库管理改革中的问题和难题，一方面开展改革情况检查，引起基层地方政府对此项工作的重视和支持，另一方面在目前基层国库资金划拨不能适时清算的情况下，制定具体的清算办法，解决“零余额”账户不为零，代理银行又不垫支的问题；二是基层国库部门要加强与地方政府和财政部门的沟通和联系，既要利用对国库单一账户资金的管理权，督促财政部门规范资金划拨中的行为，又要密切关注财政国库管理改革的动向，调研改革中存在的问题及后果，及时报告地方政府和通报财政部门，取得他们对国库工作的理解和支持；三是要加强对代理银行的监督，加大对违规行为处罚力度，确保财政国库管理改革沿着正确轨道进行。
(责任编辑：于健)
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