地方国库库存余额管理研究

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　　摘   要：本文基于山东省地方国库库存数据，借鉴英美等发达国家库存目标余额管理经验，基于国库资金安全的前提，通过分析国库库存变化规律及特点，研究设计最佳国库库存持有量模型，对库存余额进行预测，为开展地方国库库存余额管理提供数据依据。建议通过建立目标余额管理机制、改进预算管理、理顺部门间权责关系、健全相关系统建设、综合运用多种操作工具等措施，有效盘活国库资金，实现收益性与流动性的平衡，进一步完善地方国库库存余额管理。
　　关键词：国库库存;目标余额;余额管理
　　中图分类号：F830.4   文献标识码：B  文章編号：1674-2265（2019）05-0051-07
　　DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.05.008
　　一、引言
　　改革开放以来，我国国民经济持续高速发展，财政收支规模迅速扩大，国库库存快速积累。尤其是2001年实行国库集中收付改革后，以往分散管理的财政资金转由国库集中收付，财政资金的收支主要通过国库进行，使得地方国库库存余额急剧上升。地方国库库存余额长期高位运行，不利于充分发挥国库资金的使用效益。近年来，公共刚性支出逐年增加、地方债务融资成本过高、地方财权与事权不匹配，造成地方财政压力过大，促使地方政府开始重视和挖掘国库库存资金的时间价值，开展国库库存管理的需求和愿望愈发强烈。本文拟通过分析国库收支变化规律，在确保安全的基础上，研究设计最佳国库库存持有量模型，进一步完善地方国库库存余额管理，以期通过多部门的紧密协作，准确采集国库资金收支信息，构建跨部门联合的预测机制，提升央行依法经理国库的管理水平，为进一步加强财政和央行在国库资金管理、货币市场运行等方面的协调沟通提供参考。
　　二、美英国库库存目标余额管理经验介绍
　　目前，美国、英国等西方发达国家已经开展了国库库存目标余额管理相关操作，并形成了较为成熟的管理制度与体系，其成功经验对我国开展地方国库库存余额目标管理具有重要借鉴意义。
　　（一）设立国库单一账户体系
　　美国于1916年在联邦储备银行设立专门的国库账户（Treasury General Account，简称TGA），负责反映国库资金的流入与流出总体情况。与此同时，为稳定国库账户余额，1917年美国推出财政税收与贷款计划，决定在商业银行开设国库税收和贷款账户（Treasury Tax and Loan，简称TT&L账户），用来进行国库现金管理操作。英国则设置三类账户：统一基金账户（Consolidated Funds）负责税收等收入资金的收纳与拨付，是管理政府资金的经常性收支主账户，也是设立在央行的国库单一账户;国民贷款基金账户（National Loans Fund），负责反映政府向公众或私人部门的借款，是资本性收支主账户，并按日与统一基金账户进行清算;债务管理账户（Debt Management Account）由债务管理办公室（DMO）负责管理，该部门通过此账户负责国库现金管理的具体操作。
　　（二）严格的国库库存目标余额预测机制
　　美国库存目标余额的预测由财政部与美联储共同负责。每天结合前一天国库现金余额及国库现金波动情况，分别独立对当天的税收及各类支出做出预测。上午9点双方举行电话会，将预测结果进行加权平均，形成当天的国库现金管理操作方案。若当天的国库库存余额高于预测水平，则将超出的资金转入TT&L账户进行投资;若库存余额低于预测水平，则从TT&L账户提出资金补足库存缺口。
　　英国库存目标余额的预测由英国财政部国库管理局负责，主要包括年度财政收支预测和月度、每日财政收支预测。年度预测体现年度资金流动趋势;月度与每日预测，资金流动预测更为细化，为现金管理操作提供具体参考。国库管理局向DMO提供未来19周的资金流动预测，并按月向DMO提供下一月每日的预测信息，每天预测信息又分7次进行更新。随后，DMO根据目标余额与实际库存余额的差额直接进入货币市场进行现金管理操作，具体方式主要有三种：定期发行短期国库券、正逆回购、商业银行定期存款。
　　（三）长期实践经验得出库存目标余额
　　美国、英国根据长期的实践经验，为实现确保日常支付且收益最大化，纷纷设置了国库库存目标余额。2008年9月前，美国将TGA账户余额长期稳定在50亿美元，现金流波动大的固定时期，目标余额调增至70亿美元。受金融危机影响，库存目标余额逐渐提高，2011年12月后，不再明确库存目标余额，财政资金全部存入TGA账户。英国国库单一账户设定的库存目标余额为2亿英镑。
　　（四）拥有先进的操作工具和完善的信息共享机制
　　从美国、英国等发达国家的国库库存目标余额实践管理来看，众多优质短期融资工具成为现金管理操作不可缺少的重要组成部分，如国库券、高信誉的发达国家短期票据、商业银行短期存款等。具体操作中，多种货币调节工具相互配合使用，提高了闲置资金的使用效率，也进一步完善了货币市场。此外，美英等国针对国库库存余额管理建立了完善的国库信息系统，涵盖税务、海关、财政等有关部门的所有国库资金流量数据，不仅很大程度上解决了信息不对称的问题，更为精准预测国库资金流动提供依据。
　　三、山东省地方国库库存余额变动情况
　　（一）库存余额变动特点
　　1. 地方国库库存余额呈现高位震荡态势。2004—2015年，山东省地方国库库存余额快速增长，由不足百亿元增长至突破2000亿元，年末库款余额年均增长44.31%。从国库视角看，地方国库库存大幅增加主要有几点原因：经济快速增长，公共预算收支差额不断扩大;国库集中收付改革持续推进;财政专户清理整顿力度加大，纳入国库管理的资金范围逐步完善。近几年，山东省国库库存余额结束递增趋势，但库存波动有所放大，2016年库存极差为1187.65亿元，2017年库存极差为1236.07亿元，库存高企的同时震荡幅度加剧，库存余额存在明显的波动区间，为国库开展现金管理操作提供了基础性条件。 　　2. 国库库存季节性波动规律显著，“季初高峰、年末回落”现象明显。从2010—2017年数据来看，1、2月受过年因素影响，库存低位运行;每逢4月、7月及10月，受季度初所得税等税款集中缴纳因素影响，预算收支存在时间差，库存均出现相对高点（月均增加186.48亿元）;在3月、6月及9月，财政安排大量专项支出，库存又呈现相对低点（月均减少22.18亿元）;进入11月后，国库库存进入下降通道，月均下降257.94亿元，近5年12月库存下降均在400亿以上，年末“突击花钱”现象较为明显（见图1、2）。
　　3. 省级库存充足现金管理操作空間大，区县级库存近年来维持低位值得警惕。2010—2017年，各级次库存走势基本呈现平稳震荡态势，走势基本一致。值得关注的是近两年区县级库存持续走低，省级库存波动放大，为现金管理提供操作空间。由于财政体制与行政管理体制逆向运行，财权事权不匹配，财力不断向上集中，行政事权自上而下分解下达，基层财政承担大量的支出事务，省级库存与区县级库存分化日益明显。其中，省级库存高位运行，受已开展的现金管理及地方债影响，波动较为明显;区县级库存波动放缓，财政支出压力较大，个别区县存在支付困难的情况。以2016—2017年为例，省级月均库存为692.89亿元，市级月均库存为455.73亿元，区县级月均库存为385.94亿元，省级库存为区县级库存的1.8倍。政府财力结构单一、自有财力相对缺乏、国库库存长期低位运行的地区，对上级转移支付及债务收入依赖加深，容易出现财政支付困难问题。
　　（二）库存余额变动影响因素分析
　　山东省预算收支主要包括一般公共预算收支、政府性基金预算收支、债务预算收支及国有资本经营预算收支，2010—2017年收支差额与新增库存构成见表1。
　　1. 一般公共预算收支规模逐年扩大，季节性规律凸显。2010—2017年，一般公共预算收支总量在经历逐步放大后走势趋缓。公共财政预算收入年均增速23.82%，一般公共财政预算支出年均增速21.05%。为探讨一般公共预算收支季节性规律，本文采用一般公共预算收支小计进行分析。分月份看，由于我国企业所得税等税种多为分季度预缴，公共预算收入在季度初集中入库，助推库存增长;预算支出按季度考核刚性不断增强，预算支出高点一般出现在季度末;由于年初预算尚未批准，财政支出相对缓慢，同时年末部分税种延至次年1月缴纳，1月库存有明显增长;6月为半年度时间点，预算收支均实现放量增长;年末财政集中大量拨付款项，资金持续流出，与库存走势基本一致（见图3）。
　　2. 政府性基金预算收入是国库库存持续增长的重要来源，但近年来该现象有所逆转。政府性基金预算收支本着“先收后支”的原则，专款专用，自求平衡，主体为土地出让收支。2007年，《山东省国有土地使用权出让收支管理办法》出台，土地出让收支全额纳入政府基金预算管理，收入全部缴入国库，支出一律通过政府基金预算从土地出让收入中予以安排。2010—2014年，房地产市场火爆，土地出让收入高位运行，量价齐升助推政府性基金预算始终维持净流入态势，带动地方国库库存增长;2015—2017年，受国家房地产调控政策影响，国有土地出让收入放缓、支出增加，政府性基金预算收支差额由正转负，且有扩大趋势。
　　3. 自2015年起地方债发行规模提速，对地方国库库存的影响力逐步增强。随着中央逐步清理整顿地方政府融资平台，地方政府融资渠道及方式受限，尤其经济转型过程中财政压力较大，地方债融资规模持续攀升。一般而言，地方债发行后资金缴入省级国库，市、县级地方债资金由省级财政通过地方债转贷支出向下拨付，反映为省级库存减少、市县级库存增加，地方债收入集中入库与转贷使得各级次国库库存波动加剧。近年来山东省地方债发行规模由百亿级别升至近2000亿，直接带动库存增量快速增长。此外从存量角度来看，地方债资金收支错配现象较为严重，部分资金到账后未能及时使用，使得库存阶段性沉淀，推高了国库库存。
　　4. 国有资本经营预算收支差额正负交替，对库存增长总体影响有限。国有资本经营预算收支规模总量较小，除2016年外，国有资本经营预算收入均大于支出，表现为小幅净流入，收支差额保持在40亿元以内，对地方国库库存变动影响较小。
　　四、国库库存目标余额测算
　　（一）模型选择
　　如果把国库看作一个企业，那么国库库存余额可以理解为这个企业持有的现金余额，因此我们可以使用最佳现金持有量的模型来测算国库库存目标余额。理论上常用的确定最佳现金持有量的方法主要有：成本分析模型、存货模型、随机模型。
　　1. 成本分析模型。成本分析模型是通过对持有现金的各项成本进行分析，寻找最低的持有成本对应的现金持有量，即为最佳现金持有量。持有成本主要包括：因持有现金而失去所能获得收益的机会成本、管理现金产生的管理成本、因现金短缺而不能满足支出需要的短缺成本。机会成本、管理成本、短缺成本三者之和最小的现金持有量即最佳现金持有量。因为国库库存通常不存在管理成本，因而当机会成本和短缺成本之和最小时的国库库存就是最佳国库库存目标余额。
　　2. 存货模型。存货模型是运用存货经济订货量的原理，寻找使相关成本之和最低的最佳现金持有量。该模型只考虑持有现金的机会成本和将有价证券转换为现金的转换成本，通过在机会成本和转换成本之间权衡，寻求均衡现金持有量，使得持有现金的总成本最低。
　　3. 随机模型。随机模型是通过计算现金持有量的上限、下限和最佳现金持有量，从而确定最佳现金持有量的控制区间。当现金持有量达到上限时，通过增加现金的投放减少现金持有量，使现金持有量返回最佳持有量;当现金持有量降低至下限时，收回在外投放的现金增加现金持有量，使现金持有量返回最佳持有量，当现金持有量在上限和下限之间波动时，属于合理的变化范围，不需要进行现金操作。最佳现金持有量的计算公式如下： 　　通过对上述三种模式的比较，成本分析模型简明、易于计算，但是由于国库支出存在突发性和不规律性，短缺成本难以进行估算，使用成本分析模型来测算国库库存目标余额的前提条件得不到满足;存货模型的假设条件是现金的流入和流出都是均匀发生的，但是对于国库来说，收入和支出波动性较大，因此使用存货模式来测算国库库存目标余额也是不合适的;而随机模型是在现金流入和流出不稳定的情况下确定最佳现金持有量的模型，模型的测算结果是一个持有量区间，充分体现了库存余额的波动性，更有利于进行国库现金管理，能较好地适应国库现金收支随机变化的特点，因此我们选择随机模型来测算国库库存目标余额。
　　（二）目標余额计算
　　本文根据国库收支的实际情况，采用随机模型对山东省国库库存目标余额进行测算，数据来源于国家金库管理信息系统（TMIS），随机模型中涉及的各类变量的计算方式如下：
　　1. 国库库存余额的下限L。库存余额的下限即最低的国库库存持有量，从国库资金的使用用途来考虑，国库库存在满足财政基本支出的基础上，如果有闲置资金才可以用来进行投资保值，提高资金使用效益。财政支出分为一般公共预算支出、基金预算支出和国有资本经营预算支出，由于基金预算支出和国有资本经营预算支出基本属于以收定支的项目，因此本文主要考虑一般公共预算支出，选择一般公共预算支出最大月份的支出数额作为库存余额的下限。
　　3. 一定时期的转换成本F。目前山东省现金管理操作只允许开展定期存款形式的投资活动，但是对于国库资金出现不足后的弥补方式暂未有明确规定。假设库款资金出现不足后通过上级政府补助收入、提前收回定期存款或发行地方政府债券来筹集资金，由于上级政府补助收入和提前收回定期存款这两种方式通常都不存在相关成本费用，因此本文在计算转换成本时仅考虑发行地方政府债券的费用。参照凭证式国债发行手续费为7‰，为简化计算假设上述三种筹资方式各占1/3，月均转换成本等于[月均财政支出3×7‰]。
　　4. 一定时期的机会成本K。目前山东省现金管理操作方式主要有3个月、6个月定期存款两种，为简化计算假设这两种方式各占1/2。根据央行公布的基准利率，活期存款利率0.35%，3个月定期存款1.1%，6个月定期存款1.3%，机会成本=[1.1%+1.3%2]
　　5. 国库库存的目标余额Q。将F、K、L、[σ2]代入公式（1）得出国库库存目标余额Q的值。
　　6. 国库库存余额的上限H。将Q、L代入公式（2）得出国库库存余额的上限。
　　（三）结果分析
　　基于山东省及各级次国库2018年财政支出月度数据和国库库存月度数据，计算得出2018年全省和各级次的最佳库存持有量及持有区间（见表2、3、4）。
　　1. 从模型计算结果来看，2018年全省库存持有量区间为[1537.26，3212.51]，最佳持有量为2095.68亿元。通过将库存持有量区间与库存余额进行对比可以发现，年末财政支出加快极大拉高最佳持有量区间下限，除10月份外，全省库存余额均低于库存余额最佳持有量。其中10月份库存余额最高，为2163.40亿元;12月份库存余额最低，为1294.06亿元;平均库存余额为1708.59亿元，低于最佳持有量387.09亿元。总体来看，月度库存余额不平均，存在明显的波动区间，具有在满足财政支出的前提下开展目标余额管理的可行性。值得关注的是12月份，库存余额降至全年最低点，财政刚性支出压力增大，急需建立一个科学合理的库存目标余额管理制度。
　　2. 省、市级库存具有开展国库资金保值增值的空间。从各级次模型计算结果来看，由于基层财政承担大量的事务性支出，随着国库级次的下降最佳库存持有量逐渐上升，2018年省级库存持有量区间为[153.69，551.65]，最佳持有量为286.34亿元;市级库存持有量区间为[334.18，824.55]，最佳持有量为497.63亿元;区县级库存持有量区间为[1049.40，1881.13]，最佳持有量为1326.64亿元。将持有量区间与库存余额进行比较，省级库存余额均高于最佳持有量，多数月份库存均高于最佳持有量区间上限，在保证基本财政支出和财政资金安全性的前提下，具有开展现金管理操作的空间。现金管理对库存余额影响显著，剔除现金管理后库存余额明显下降，基本维持在最佳持有量区间范围内。市级库存余额全部落在最佳持有量区间范围内，除个别月份外均高于最佳持有量，因此在省级现金管理操作试点成功的基础上，可适时探索市级现金管理的可行性方案;而区县级财政库存余额较低，均低于最佳持有量区间下限，财政收支压力较大，对上级转移支付和地方债的依赖性较高。
　　（四）省级库存余额最佳持有量预测
　　考虑到目前现金管理操作只在省级开展，因此本文仅对省级库存余额和一般公共预算支出进行进一步预测，并在此基础上运用随机模型对2019年1—6月库存余额的最佳持有量区间进行测算。
　　1. 库存余额预测。从国库库存余额变动情况来看，年初库存存量低位运行，季初大量囤积、季末下降特点显著，具有一定的趋势性、季节性和随机性，可以采用时间序列分析中的SARIMA模型来对省级库存余额进行预测。考虑到2015年之后库存余额的变动呈现出新的特点，增长放缓、波动性加强，因此，在对省级库存余额进行预测时，将样本区间设定为2015年1月至2018年12月，其中，2015年1月至2018年6月为样本模拟分析区，2018年7月至2018年12月为样本预测分析区。
　　通过对省级库存余额做一阶逐期差分和一阶季节差分后，时间序列基本平稳，通过观察序列的自相关与偏自相关图形，并经多次试验验证，构建SARIMA（2，1，1）（0，1，1）12模型进行数据预测，得到2018年7—12月库存余额的预测值（见表5）。
　　从2018年7—12月预测值与实际值的对比来看，各月份误差均在可接受范围内，预测结果较为理想。因此可以运用此模型扩展样本后对2019年1—6月省级库存余额进行预测（见表6）。 　　2. 一般公共预算支出预测。从一般公共预算支出变动情况来看，具有一定的趋势性、季节性和随机性特征，2月一般是全年的最低点，12月财政部门为完成预算进度，资金拨付力度加大，往往形成年内支出的高点，呈现较大的波动性。因此，依然可以采用时间序列分析中的SARIMA模型来对省级一般公共预算支出进行预测。为与库存预测保持数据一致，将样本区间设定为2015年1月至2018年12月，其中，2015年1月至2018年6月为样本模拟分析区，2018年7月至2018年12月为样本预测分析区。
　　通过对省级一般公共预算支出做一阶逐期差分和一阶季节差分后，时间序列基本平稳。观察序列的自相关与偏自相关图形，并经多次试验验证，构建SARIMA（3，1，2）（0，1，1）12模型进行数据预测，得到2018年7—12月一般公共预算支出预测值（见表7）。
　　由2018年7—12月预测值与实际值的对比来看，除12月份誤差较大外，其余月份误差均在可接受范围内。因此，可以运用此模型扩展样本后对2019年1—6月省级一般公共预算支出进行预测（见表8）。
　　3. 最佳持有量区间预测。将上述一般公共预算支出和库存余额的预测值带入随机模型计算，得到2019年1—6月省级国库库存目标余额最佳持有量的预测值为191.84亿元，最佳持有量区间的预测值为[116.80，341.93]。将持有量区间与库存余额的预测值进行比较可知，2019年上半年省级库存余额依然高于最佳持有量区间的上限，预计仍具有开展现金管理操作的空间（见表9）。
　　五、完善地方国库库存余额管理相关建议
　　（一）建立目标余额管理机制，提高资金预测准确性
　　从顶层设计的角度出发，制定相关法律法规对地方国库现金管理活动的具体内容做出明确规范，并指导地方建立库存目标余额管理机制。通过统筹运用科学的计量方法、历史数据的经验分析及减少预算执行中的调整行为等方法，准确预测未来收支，确定国库最佳现金持有量。以最佳现金持有量为基准，分阶段、循序渐进推进库存目标余额管理机制。初期阶段，按照“安全性、流动性目标为主，收益性目标为辅”的原则，结合宏观经济形势、货币政策、财政收支状况等因素，将库存目标余额设定在高于当期最佳现金持有量的合理区间范围，随着预算管理体制的完善、现金流预测水平的提高、目标余额管理经验的积累，逐步将库存余额向最佳现金持有量过渡。
　　（二）改进预算管理，增强财政资金控制力
　　从目前看，我国还存在预算编制滞后、缺少预算收支短期预测机制、预算执行调整行为随意性大、大量的资金支出与结余同时存在等问题，凸显出我国预算管理、执行效率和财政资金调度能力亟待提高，也是影响地方开展国库现金预测和库存管理的重要原因。建议继续推进预算管理体制改革，细化预算编制、建立预算执行监督考核机制，提高财政收支协调性，将所有财政资金纳入国库单一账户管理，建立真正意义上的国库单一账户制度，增强对财政资金的控制力，提前掌握财政资金未来变化趋势，进而建立完善的现金流预测管理机制，为全面开展地方国库库存余额管理奠定基础。
　　（三）理顺部门间权责关系，完善现金管理沟通机制
　　财政部门和人民银行作为财政资金的管理和操作机构，是库存现金管理的主要部门。建议按照职能分工理顺两者在国库现金管理中的权责关系。由人民银行负责货币市场和国库现金流监测及现金管理具体操作，财政部门负责根据人民银行的现金变动信息和预算收支执行情况开展现金预测并制定现金操作规划。建立双方定期会晤机制，在政策决策、现金流动、操作管理等方面加强信息交流与磋商合作。
　　（四）健全相关系统建设，强化国库现金数据处理能力
　　高效、全面、准确的信息系统是有效开展国库现金预测和管理的前提和基础。目前国库的横向联网系统已实现了与税务、海关、银行间预算收入信息的联网传送，也具备与财政的预算收支信息联网功能。建议加快收支信息联网进程，实现国库收支全过程信息共享。在各部门联网的基础上，开发现金管理辅助系统，提高现金管理工作的信息化水平，为国库现金流监控、统计分析和决策提供系统支持。
　　（五）综合运用多种操作工具，丰富库存现金管理方式
　　建议丰富地方国库现金管理品种，初期以商业银行定期存款为主，随着现金管理经验的积累和现金预测准确性的提高，逐步采取买回国债、国债回购和逆回购等操作方式，待条件成熟特别是货币市场功能进一步完善后，采取发行短期国债和货币市场双边操作等途径管理库存现金，并结合流动性、安全性分析，采用不同现金管理品种组合模式，在保证流动性和安全性的前提下，实现现金管理收益最大化。
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　　Abstract：In recent years，with the increase of local fiscal expenditure pressure，local governments have began to pay attention to and explored the time value of treasury stock funds. At the same time，the demand to carry out treasury stock management become stronger and stronger. Based on the inventory data of local treasury in Shandong Province and the experience of inventory target balance management in developed countries such as Britain and America，this paper tries to design the best treasury stock holding model and the inventory balance by analyzing the changes and characteristics of treasury stock on the premise of treasury fund security，which provides data basis for the development of local treasury inventory balance management. It concludes that a series of measures should be taken，such as establishing target balance management mechanism，improving budget management，straightening out the power-responsibility relationship among departments，improving relevant system construction，and comprehensively utilizing various operational tools，to effectively activate treasury funds，achieve the balance between profitability and liquidity，and further improve the management of local treasury stock balance.
　　Key Words：treasury stock，target balance，balance management
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