产品监管:基于金融消费者保护的金融监管范围的延伸

来源:用户上传      作者: 贾小雷 刘媛

　　摘要：金融危机以来，英、美等金融发达国家的金融监管部门从反思金融创新的过度化与保护金融消费者的角度出发，进一步谋求扩大金融监管机构的监管范围以实现金融业的稳健，并根据金融产品生命周期理论提出对金融产品实施监管的政策措施，对此在欧美等国引发了广泛的争论与质疑。本文在追踪上述国家关于对金融产品实施监管的最新立法动向并剖析其纷争的基础上提出，尽管现阶段我国金融创新程度尚未对实施金融产品监管提出急迫的要求，然而伴随中国金融业的崛起对金融创新的要求，监管部门应当对于金融创新中将出现的金融产品监管问题形成前瞻性的思考和基础性的研究。
　　关键词：金融监管；产品监管；金融创新；金融消费者保护
　　中图分类号：F832　文献标识码：A　文章编号：1006－1428(2011)07－0062－06
　　
　　一、引言
　　
　　确立金融监管边界，就是在金融监管、市场约束和金融机构内部控制机制之间建立一种有效的平衡关系。如果金融监管能够接近或基本处于有效的监管边界范围，那么将会对市场、金融机构和交易者带来综合的正面外部效应，反之则可能出现人们所不愿意看到的“负面”的外部性。
　　从理论上讲金融监管肯定是有边界的，政府不可能也不必要去干预金融市场中的所有行为，否则市场将不复存在。因此政府在实施监管时首先应当明确其政策意图发挥作用的范围，而监管范围的确定应当符合金融市场及社会经济发展的内在要求，即在保证金融总体稳健的目标之下，既要体现出对于金融机构的金融创新与经营自主权的尊重。同时也应重视交易者、金融消费者权益的维护。与此相对应的是金融监管理念中要体现出审慎性监管与规范性监管的动态平衡。然而当前全球性金融危机表明，多数金融发达国家的金融监管机构在审慎监管与市场规范监管之间尚未给出较好的平衡关系。其平衡关系的失调及其矫正的思路又可从两方面进一步分析：
　　一方面，从审慎监管来看，宏观层面的审慎监管与微观层面的审慎监管配置的失调。在以往的金融监管中仅仅依赖微观审慎监管不足以维护金融稳定和市场增长，因为微观审慎监管将经济波动视为外生风险，忽视了金融机构行为本身的系统性内涵，因而应当对现有金融监管体系进行结构性调整。美国、英国以及欧盟等重要国家和地区的金融改革建议和立法草案，也纷纷将宏观审慎监管作为核心内容加以强调，大都要求设立或明确宏观审慎监管职责行使者，建构宏观审慎监管框架，从而将其置于极为重要的位置。例如美国《Dodd－Frank法》中决定设立的金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council，FSOC)和英国计划设立于央行下的审慎资本监管局(PRA)。
　　另一方面，从市场规范监管看，针对金融机构的行为合规性监管和针对消费者权益保护的职能配置也不平衡。在以往的金融监管中，相对比较重视对于金融机构行为的合规性监管。实践中金融机构即便在形式上符合了交易规范的基本要求。但由于信息的不对称和金融消费者在金融知识与金融能力上的实质弱势特性，导致了金融消费者利益极易受到损害。为此美国、英国等国家在金融改革建议中，纷纷设立专门的金融消费者保护机构，如美国新设立的金融消费者保护局(CFPB)，英国则计划于2012设立完成的消费者保护和市场监管局(CPMA)和消费者金融教育机构(CFEB)，即出现了金融消费者保护机构专门化的趋势。
　　英、美等主要国家的金融监管机构改革动向体现了政府在金融监管中对于审慎监管与市场规范监管的再平衡，但它也将对金融监管的边界产生重要影响。因为无论是出于审慎监管还是市场规范监管的目标，都将意味着更多的监管法规、监管标准、监管方法被投入到金融领域。对金融机构而言，在营运规模、业务范围和消费者保护方面，都将受到较过去更为严格的监管审查，一改过去片面维护金融自由化及金融创新的诉求。结合金融消费者的保护，从市场规范监管的层面出发，金融监管机构的监管边界目前正在酝酿一个较大的变化――即将从传统的关注对金融机构的销售与服务环节的“行为规范监管”进而延伸至对金融机构的金融产品本身的质量实施“产品监管”。
　　
　　二、基于英国金融产品监管动向的观察
　　
　　FSA(金融服务管理局)于2011年1月发布的英国金融监管体制改革讨论意见稿的附件Ⅱ中专门讨论了产品干预问题，即基于保护零售市场金融消费者权益的产品监管问题，并提出了英国政府计划在产品监管领域将考虑实施的做法。
　　
　　(一)产品监管的提出背景
　　FSA认为，英国以往的金融监管行为主要集中在消费者同金融机构就具体金融商品或服务进行交易的环节。然而在总结典型的消费者于金融消费中权益受到损害的事件则主要发生在如下领域：
　　1、养老金投资产品的不当销售，大规模的储蓄保险不当销售，近来则更多体现在可分割型投资信托基金和结构型产品方面：
　　2、在保险领域，FSA和其他监管部门对付款保证保险(PPT，payment protection insurance)采取了行动：
　　3、在抵押贷款方面，为了保护消费者，监管机构对收取消费者拖欠贷款行为进行了干预。
　　上述领域接二连三地出现消费者利益受侵害的情况引起了FSA的反思，FSA认为，必须提供新的监管方法去避免类似损害消费者事件的大规模发生，并决定扩大监管范围，即不仅仅将监管局限于金融商品与服务的销售环节，而是从产品生命周期的角度出发，(关于金融产品在生命周期可能发生的问题图示如下)提前采取措施防止损害的出现，即早期介入产品监管领域。
　　金融产品生命周期内可能产生问题环节的图示
　　英国监管部门认为，尽管在产品销售环节对金融机构设定较高的规范性要求在实质上有助于消费者选择适合他们的产品(它们仍将保持对此领域的持续关注)，然而金融机构仍能够在金融产品销售环节之前施加巨大的影响力。金融机构的如下决策将在实质上影响消费者的行为结果：
　　1、产品的功能设计；
　　2、做出产品在各种条件下的合理功能假设，并对其进行检讨；
　　3、决定何种产品被提供：
　　4、决定产品销售的市场策略；
　　5、不断实施产品监测。
　　英国监管部门发现，在某些情况下将监管的策略过多地指望在信息披露上会存在问题。因为监管者制定的信息披露规则是为了让消费者明智地去选择适合他的金融产品，但这不总是发生预期的效果。在金融商品销售中，消费者的行为特征被金融机构所洞悉进而向消费者施加不当的引导最终造成损害发生。金融产品本身的特征更是加重了损害。因此，如果监管者仅仅将监管重点设定于产品销售环节，那么只能在消费者遭受损失后才能发现这些问题。而金融产品一旦被投入市场后，那就更难以采取有效的阻截措施，越多的金融机构以这种方式向市场提供产品，那么对于消费者造成的负面影响就越大。因此，如果监管机

构早期介入产品监管就会比事后处置更有效率，这也可以使更少的金融机构被卷入。早期产品监管还能够节约监管机构的成本。并且及早介入产品监管在一定意义上还能避免冗长的常规监管。因此基于上述考量，英国金融监管机构将早期介入产品监管作为监管的有效组成部分
　　
　　(二)产品监管的基本理由
　　1、高层次的市场失效分析。
　　关于市场失效的分析是监管机构决定是否采取监管措施，以及应采取何种程度监管措施的必经程序，对于是否值得采取产品监管的措施也是如此。在一个有效竞争的市场中，消费者和金融机构能通过彼此的交易相互受益，而在无效竞争的市场中则会导致消费者受损。
　　无效竞争可能是由于“问题产品”提供导致的，而根据监管经验发现，处于零售金融市场中的消费者常常难以理解和发现产品中存在的问题。而在以往，监管机构主要试图通过制订产品信息的强制性信息披露规范去帮助消费者，但实际效果不佳，这主要有以下方面的原因：
　　第一，消费者缺乏产品相关的信息，或者根本不使用他们已经获取的信息；
　　第二，消费者在准确判断产品的价格和质量时受到的阻碍，这主要是因为产品本身过于复杂所致；
　　第三，消费者根本不知道他们所购买的产品存在问题，往往只有在事后损失形成后才能知晓；
　　第四，消费者无法制约自律性差的金融产品提供者；
　　第五，金融产品销售商，如销售中介所获得的激励导向不是向消费者提供适合的产品，而是卖给消费者更多的产品：
　　第六，由于市场失败本身所致，以及监管者的监管方式的有限性所致。
　　2、瞄准具有显著风险的问题。
　　关于市场失效的分析可以帮助监管者决定采取产品监管措施是否会是保护金融消费者的合理工具。然而监管者仍须决定或判断是否需要采取行动。监管者常常在平衡消费者保护目标和避免过度监管的问题上陷于两难境地，因为监管者有责任将监管资源有效投向最重要的市场问题上。监管部门能否准确锁定市场中存在的显著问题取决于以下四个方面：
　　第一，一方面要靠对市场中不断产生的问题的持续关注，这需要对其进行数量和质量的分析；
　　第二，问题本身可能波及的人群数量和可能造成的损失金额也是一个重要的判断依据；
　　第三，问题发生在哪个具体行业也是监管部门判断该问题是否为显著问题的考虑变量。例如，在银行零售产品中，由某些理财产品导致的损害可能涉及到的受损消费者的绝对数量不大，然而对于每个具体消费者来说受损金额却可能很大；
　　第四，监管机关对于问题的风险是否具有显著性有时也取决于问题本身的特点，其中首要的考虑包括下述方面：
　　是否会对一个消费者的核心金融利益受到影响(比如他们的养老金、储蓄、房屋所有权、生计来源资产的保护)；
　　是否可能会给消费者造成特别严重的损害，从而使消费者面临财务困境；
　　是否上述方面将给消费者带来长期的影响，同时该影响此后不能被矫正。
　　3、指示出产品存在的问题。
　　在判断出产品存在的问题后，监管者将会向消费者和金融机构指出产品存在的问题，然而监管者在向消费者指示产品存在的问题时，并非是采取针对特定的某个产品的问题进行揭示的方式，而主要是通过描述“问题产品所具有的共同特征”的方式去实现，以引发消费者在做出决策前予以特殊关注。而监管者在向金融机构指示产品存在的问题时，则要求金融机构采取措施完善产品，如果金融机构对那些对于消费者构成极大潜在风险的产品未采取完善措施，监管者将会采取进一步的行动，甚至包括禁止该产品进入零售市场。
　　
　　(三)新兴的监管方式
　　英国监管部门描述了一些工具和方法，从产品评价方面介绍了其在产品监管工作上的一些基本思路。这些工具中包括了原有的用于评估金融机构行为可能给消费者带来风险的“宏观”工具，它还将被强化并继续用于监管机构对于金融产品设计方面的监管。此外，监管机构为了贯彻新的密集监管和介入式监管措施还将开发一些特殊的监管工具。
　　1、早期识别风险行为。
　　英国监管部门运用一系列广泛的信息去识别金融机构的风险，具体如：
　　广泛的市场数据分析和本部门的数据分析：
　　零售行为风险前景分析：
　　独立的产品研发机构：
　　FSA的数据，例如产品销售数据、由客户联络中心提供的客户投诉情况统计和投诉信息统计；
　　由其它第三方机构提出的预警――如金融申诉服务专员部门或其他消费者团体提供的信息；
　　金融促销信息；
　　新闻报道评论：
　　FSA特有的情报来源。
　　2、零售行为风险前景分析。
　　这主要是从宏观金融市场的角度，评估那些金融环境中可能出现的风险导向的行为。这个分析包括与宏观经济状况相关的行为风险、行业部门发展趋势等，从而理解和预见监管发展的未来指向和消费者的特点与行为方式。监管部门的目标是，对于具有风险导向倾向的金融机构可能对经济环境变化作出的回应性行为进行识别，同时也包括对相关的风险产品的识别，从而通过聚焦零售市场行为风险的前景分析来保护零售市场的公众。
　　3、商业模式和策略分析。
　　商业模式与策略分析是监管机构在具体评价某一特定金融机构的商业模式是否具有行为风险时的具体做法。基于零售行为风险前景分析所掌握的信息，商业模式策略分析会评估已确定的风险是否会、以及会以何种方式在特定的金融机构中体现出来，同时监管部门会高度关注特定金融机构存在的所有特定风险。商业模式和策略分析是针对特定金融机构的一项非常详尽的分析，它要考虑到市场运行环境状况和其他同类公司的一般性做法。监管机构会分析特定金融机构在经营模式上的脆弱之处，并提示其可能导致经营风险行为的发生。监管部门的目的是对于金融机构当前的发展战略和未来发展战略进行评价，重点是考虑这些战略会对消费者产生何种影响，目前英国监管当局主要是通过“ARROW”风险评级体系来实现这一目标，这种深入细致的分析有助于使监管部门了解风险重点领域，进而在未来的监管中有效地实施对应措施。
　　4、其他更精细的监管方法。
　　英国监管部门还将开发出对于金融机构内部产品管理程序的深度测试办法，这些更为精细的监管方式主要针对那些大型的金融机构，其主要涉及的内容包括如下方面：
　　机构的产品监管：
　　机构的产品策略计划：
　　产品的目标市场；
　　产品的行销策略：
　　机构内部激励机制：
　　机构的风险和压力测试：
　　产品的定价与价值：
　　机构的业务运营和自我监察。
　　此外，英国监管部门对于一些小型的金融机构设置了不同于针对大型金融机构的特定监管方式。同时，对于同金融产品服务提供相关的居于“产品供应链”中的其他机构，监管部门也提出基本的监管要求，比如他们也应当如所有金融机构一样实施“公平待客”措施的有关要求。
　　
　　(四)附加的产品干预选择
　　英国监管部门认为，在上述产品监管方式仍被认

为不足以保护消费者时，监管部门应当具有额外的权力以在极为特定的情形下实现保护消费者的目的，这些附加的产品干预可以包括如下方面的权力：
　　产品的前置审批：
　　产品禁止；
　　强制产品具有某些功能或禁止产品的某些功能(为产品设定最低限度的标准)；
　　价格干预(金融机构有责任保证其产品的收费结构是适宜的；产品供应者有责任从产品总体的角度确定一个适宜价格；在销售环节，要求销售者有义务向消费者提供一个收费较低的产品作为替代性产品：在必要时为产品设定价格上限)：
　　增加对产品供应者的审慎性条件约束：
　　对消费者和业界预警：
　　防止不适宜销售和按客户类别限制销售：
　　对销售顾问能力的附加要求。
　　
　　三、对金融产品实施监管的合理性及其质疑
　　
　　对金融产品予以监管的设想在除英国之外的国家亦有体现，比如美国2009金融消费者保护局法案中认为，CFPB将接管所有其他联邦管理机构对于金融消费者保护的职责，CFPB的建立将会在金融产品与服务的市场准入方面“促进透明、简单、公正、责任承担”等目标的实现。CFPB将对金融机构和其他合格机构施加更严厉的信息披露要求，要求金融机构提供符合CFPB设计要求并经他批准的“单纯性功能金融产品”(plain vanilla products)，禁止向消费者提供那些未经特定成本收益分析方法确认的存有问题的金融产品和合同条款。更为重要的是，CFPB除了批准具体的金融产品与服务外，还将被允许为促进政府施加更为严厉的监管金融产品与服务的措施而制定规则。
　　澳大利亚的ASIC在金融危机后也高度关注对金融产品实施监管，如ASIC专家组在2010年的关键倡议之一就是进行风险监控。专家团将对各自监管的区间进行最大风险评估，并分配相应资源监控存在上述风险的层面。风险监控所关注的内容之一是新产品，尤其是那些推销给一般投资者的产品。这与ASIC将保护一般投资者作为工作重点的原则是相一致的。对于融资投资，立法机关明确其属于《公司法》所管辖的金融产品，将受到更为严格的信息披露规则制约。除了监管局的审慎监管外。澳大利亚政府汲取了美国金融监管联邦和地方、金融监管机关之间管辖权限存在交叉或真空等经验教训，在次贷危机后，提出将澳大利亚的消费者信贷产品或服务的监管统一到联邦层面，制定《统一消费信贷守则》。今后任何涉及消费者信贷的产品或服务都将归联邦政府(具体为澳大利亚证券投资委员会)管辖，而不再是联邦和地方分别管辖，避免了可能出现的监管漏洞。
　　此外，欧盟计划于2011年设立新机构加强金融监管。并表示欧洲监管局有权对特定类型的金融机构、金融产品和金融活动进行调查，例如裸卖空交易，评估其给金融市场带来的风险。在紧急情况下，欧洲监管局根据欧盟法律规定可临时禁止或限制某些有害的金融活动或金融产品。并可提请欧盟委员会提出立法建议，永久性禁止这类产品和活动。
　　尽管在英、美、澳大利亚及欧盟等国家和地区构筑的金融监管改革中都对金融产品实施监管有所涉及，然而基于自由市场主义的传统，这些国家的金融业者和学者也一再对此种规定表示出了强烈的质疑或反对，并认为这些措施除了将严格限制消费者的自由选择权以外，还严重影响金融创新。比如有美国学者认为，CFPB的使命是建立于迎合那种关于金融监管是由于消费者不能理解金融产品因而不能做出理性决策的概念之上的。至少作为一种适当的监管回应，它假设它能设计并向消费者提供一些具有“单纯功能”(“plain vanilla”products)的金融产品，只要“促使”消费者去选择类似的具有“单纯功能”的金融产品，那么他们自然就会远离那些奇异的非常规型的金融产品。很不幸的是，基于这种观点，就没办法证明是由于消费者的非理性行为而导致了金融危机。
　　退一步讲，针对那些关于即便毫无证据证明说是由于消费者的非理性行为导致金融危机的话也值得进行一些补充性的监管，而监管将有助于把消费者推向那些具有“单纯功能”的金融产品的说法也是值得质疑的。
　　第一，既然只是由于非常规型金融产品不适合多数人，那么通过提高那些对非常规型金融产品感兴趣的消费者的经济成本就会降低其福利。然而由于消费者具有不同的偏好，不能仅仅为了达到限制非常规型金融产品消费者的目的，就通过采取普遍的设置监管措施去妨碍、限制所有消费者满足自己偏好的能力。
　　第二，即使不去争辩CFPB是否允许包括非常规型金融产品在内的产品进入市场以满足消费者选择的需要，其实只要CFPB保有对产品设计的批准权就可以了。但可能会出现这种情况，比如CFPB可能会针对那些“理性”消费者倾向于选择的“不受欢迎的抵押贷款产品”施加以各种“细微”的设计要求。甚至从根本上导致类似产品被彻底禁止。还有，人们会质疑CFPB是否具有足够的能力和信息选择出更符合消费者利益的具有“单纯功能”的金融产品，因为又有谁了解根据CFPB的偏好所挑选出的产品就一定比其他金融机构提供的产品更适合消费者呢?
　　第三，在某种程度上消费者的非理性行为的确是个问题，然而产品监管这种家长式作风的管理方式也会降低对消费者的激励，减少他们通过不断的学习去提高其消费决策能力的动力。这些基于现实的和经济效果的考虑因素应该值得决策者在做出目前产品监管的决定时再三权衡。所有这些对于金融产品的新的监管措施都会给消费者带来潜在的巨大成本。然而，有关消费者的非理性并没有被证明同此次金融危机的发生具有重要的因果关系。相反，那些支持设立CFPB的人士却在没有任何经验证据的支持下认定消费者的非理性同金融危机有着显著关系，进而提出产品监管等建议，而在我们看来，这非但不能帮助消费者，反而可能给他们造成损害。
　　然而针对上述非议。金融监管机关则认为，目前大多数金融产品的所谓“创新”都并非是在功能上的创新，更多地只是体现在价格结构和市场营销模式上的创新，而这些所谓创新给消费者带来的只是越来越多、越来越复杂和难以了解的金融商品和信息，由此消费者根本无法了解和选择适合他们需求的金融产品，其消费风险随之越来越高，极可能对生活产生深刻的影响。因此监管机构有必要采取措施去审核或过滤那些不适合普通金融消费者的金融产品。
　　
　　四、对我国的启示
　　
　　将视线拉回中国，尽管在当前中国金融市场的形成与发展过程中面临的问题主要还不是金融创新的过度，毋宁说摆在我们面前更为现实的仍是金融创新的不足，例如当前我国金融产品普遍体现出的创新层次较低、金融产品的结构单一、金融产品创新的目标性模糊等都是现实。然而掌握国外金融产品监管的最新动向对于我国金融监管体制的完善无疑仍有重要的意义。对于一个崛起中的大国，理性与积极地谋求金融创新与繁荣无疑是不可回避的目标，因此金融创新的脚步在中国不会停顿，但我们应牢记的是，金融创新要以服务实体经济为根本出发点，必须立足于市场的真实有效需求，并与金融市场的发展水平相匹配。与此同时，作为金融发展的内在动力，金融创新又与金融风险相伴相生。因此，在充分发挥金融创新规避金融风险、提升效益作用的同时，要高度重视风险管理和防范，加大风险管控力度。实现金融稳健发展和灵活高效的结合。当前，我国对金融监管体制与具体金融产品之间关系的研究目前还较少，对国有金融机构的监管缺少针对性的研究，对监管机构如何对金融机构进行引导的实证研究也十分有限。因此，在未来的研究当中，基于金融监管的视角，剖析金融产品的创新机理及其相应的监管方式的研究有十分重要的价值和意义。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-1417939.htm