基于SWOT分析方法下的玉龙纳西族自治县政府战略管理现状调查

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　　内容摘要:在中国加入WTO和经济全球化的背景下,本文结合政治学及公共部门战略管理的基本理论,运用SWTO分析方法,选取云南省丽江市玉龙纳西族自治县政府作为研究对象,将其作为经济人进行政府战略管理分析,以期对玉龙纳西族自治县政府战略管理模型的构建奠定基础。
　　关键词:玉龙纳西族自治县;政府;
　　 战略管理;SWTO
　　
　　龙纳西族自治县成立于2003年4月,是原丽江纳西族自治县的传承和延续,是全国唯一的纳西族自治县。全县辖16个乡(镇),一个办事处,97个村委会,3个居委会,913个村民小组,幅员面积6,392.6平方公里,总人口21.1万人,耕地面积39.3万亩,是一个典型的农业县,2004年被列为省级扶贫开发工作重点县。2007年4月24日玉龙县被列为全省7个“云南旅游经济强县”建设试点之一,2007年6月玉龙纳西族自治县确定成为首批“中国旅游强县”试点县。
　　一、玉龙纳西族自治县县情SWTO分析
　　SWOT分析法是哈佛商学院的K.J安德鲁斯于1971年提出来的,是一种用于战略性管理的有效分析方法。其中,S代表Strength优势;W代表Weakness劣势;O代表Opportunity机会;T代表Treat威胁。
　　将SWOT方法用于玉龙县,针对政府战略管理过程中起重要作用的诸多因素进行联系、分析,借助数理手段剖析玉龙纳西族自治县政府的内外部环境,对环境中的机会和威胁进行分析,并结合玉龙县政府内部的强项和弱项,有助于玉龙县作出科学的总体发展定位,推动经济健康、稳定、协调发展具有重要战略意义,对今后政府战略发展的基本方向起到指引作用。
　　(一)玉龙纳西族自治县内部系统分析
　　1.优势(Strengh)
　　(1)政府形象良好。玉龙纳西族自治县政府在自身的管理实践过程中,进行了政府形象管理,深化行政管理体制改革,提高行政效率,降低行政成本,强化社会管理和公共服务的职能,树立了一个高效、廉洁、勤政为民的良好的政府形象。
　　(2)培养了一批优秀少数民族干部。民族自治地方政府具有民族化的特征。玉龙纳西族自治县规定“政府组成人员中,纳西族公民应当超过半数,汉族和其他少数民族也应当有适当名额”、“自治县人民政府所属部门的工作人员,纳西族和其他少数民族公民应当超过半数”,此外,玉龙纳西族自治县的自治条例还规定了县长必须由纳西族公民来担任。全县公务员总人数1433人,其中少数民族1070人(纳西族830人,占总人数的57.9%)。在玉龙县成立的5年时间里,培养了一批高素质的少数民族干部,不仅加强了玉龙县纳西族人民对政府的了解和信任,更成为了玉龙县经济社会发展的关键力量。
　　(3)与上级政府关系良好。民族自治地方政府是上级政府的延伸,其职能和机构也是上级政府的延伸。2003年区县分设后的玉龙纳西族自治县面临许多困难和问题,但是在上级政府的正确领导和帮助下,玉龙县依托丽江旅游品牌效应,努力把玉龙县建设成为全省最具活力的民族自治县,开创了玉龙县经济、政治、文化和社会发展新局面。
　　(4)不断推进“阳光政府”的建设进程。玉龙县积极实施阳光政府四项制度建设,切实做到重大事项让人民知道,重大决策让群众参与,这既是加强政府自身建设,构建公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要举措,也是构建“法制政府”、“责任政府”的延续和深化,有利于推动工作落实,提高玉龙县政府的执行能力。
　　(5)政务公开,广泛接受群众监督。玉龙县在互联网上建立了玉龙县政府信息公开门户网站,公开了自治县政府各部门、各乡镇政府及企业关于政府构成、经济、文化等各方面的信息,推进政务公开,加强了电子政务建设,建立了公正、透的工作制度,健全科学民主的决策机制和行政监督机制,也方便了广大群众参与政府的决策、行使自身的权利。
　　2.劣势(Weakness)
　　(1)玉龙县政府在行政过程中,受特定的政治环境所影响,在充分行使自治权的同时,也要维护国家的统一,各民族间的团结。纳西族是玉龙县的世居民族,土司制式他们原有的政治制度,虽然新中国成立以后,已经被社会主义条件下的民族区域自治制度所代替,但是并没有完全消除原有民族政治制度对自治县政府的负面影响,使政府在行政过程中存在一些政治上的不稳定的因素。
　　(2)在法律环境方面,民族自治地方政府具有一定的自治权,能够依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。但是除了国家的相关法律法规的约束外,民族自治地方还存在着一些少数民族不成文的“习惯法”,在一定程度上影响了民族自治地方的法制进程。
　　(3)政府管理任务方面,民族自治地方政府的管理任务比一般地方政府要特殊,不仅面临着特殊的环境,还面临着特殊的矛盾,必须解决各民族间复杂的利益关系和矛盾问题。玉龙县有纳西、汉、白、傈僳、彝、藏、普米等10多个世居民族,由于自然条件、社会历史等因素,各民族间经济水平差异较大,对政府的管理带来了一定的困难。
　　(4)政府政策咨询方面,由于民族自治县多处于封闭的山区,政府政策咨询的机制相对于沿海发达地区较为落后。玉龙县由于成立时间不长,政府的咨询机构还不完善,这对政府战略的制定具有一定的局限性。
　　(5)政府自身工作也存在着一些不容忽视的缺点和不足,主要是思想解放不够,创新精神不足,县情认识不深,深入基层不够,一些工作还落实不到位,勤政廉政意识还需不断加强。
　　(二)玉龙纳西族自治县外部环境分析
　　1.机会(Opportunity)
　　(1)玉龙县幅员面积广阔,有玉龙雪山、老君山、虎跳峡、长江第一湾、万朵山茶王、拉市海、宝山石头城和东巴文化、白沙壁画、纳西古乐、白沙细乐等丰富的旅游资源和人文资源;还有滇金丝猴、中华秋沙鸭、南方红豆杉、滇山茶等野生动植物资源;境内水能资源丰富,金沙江流经我县364公里,可建一个大型调节水库和5个大型梯级电站。拥有“东巴古籍文献”和“三江并流”两项世界遗产殊荣,是“三江并流”世界自然遗产的腹地。较高的知名度,为我县旅游业提质增效和建设世界级精品旅游城市,创造了更大的发展空间,开发前景十分广阔。
　　(2)玉龙县承接原丽江县,不仅享有了原有的众多物质成果、工作基础、品牌优势,而且继承了纳西民族传统的优秀文化和自强、广纳、超前、进取的精神,这是玉龙县不断向前发展的动力。
　　(3)省委、省政府已经同意玉龙县享受省级扶贫工作重点县的同等政策待遇,将得到许多优惠政策和资金的倾斜;同时,省政府已同意安排一定量资金帮助玉龙县建设新县城,加上其它渠道的融资,必将极大地拉动玉龙县经济、社会各方面的长足进步。
　　(4)招商引资势头强劲,文笔海高尔夫项目、南口映华植化厂、白沙玉龙世纪城等一批大项目纷纷开工,标志着我县建设将进入投资高峰期。先后引进雪山水城、丽水园、江东五星级酒店、翔鹭酒店、普古达度假中心等项目,招商引资项目合同协议资金76.03亿元,完成投资29.06亿元,占固定资产投资额的60.55%。
　　(5)我国加入WTO,实施西部大开发战略,继续实行积极的财政政策,撤地设市、金沙江中游梯级电站建设、大丽铁路开工等将使我们进入跨越式发展的战略机遇期。
　　(6)全县交通、水利、电力、能源、通信、城镇等基础设施条件明显改善,有效缓解了基础设施和基础产业的“瓶颈”制约,增强了经济发展后劲。
　　2.威胁(Threast)

　　(1)农业基础薄弱,农业产业化进程不快,农民增收后劲不足,农村经济还不发达,贫困面大、 贫困程度深。据统计,2008年底,全县人均收入在1300元以下的贫困人口有11万多人。其中,人均纯收入在625元以下的绝对贫困人口还有2.4万人。农业人口比重大,城市辐射带动作用不强。
　　(2)工业经济尚处在起步阶段,企业创新能力不强,产品竞争力较弱。玉龙县工业不仅在全县经济总量中仅占4%,而且在规模和品牌上都没有自己的特色。非公有制经济发展滞后,仍然处于低水平阶段,占经济总量的比例不高。
　　(3)玉龙县地方财政自给能力十分低下,财政总体平衡能力弱。区域经济发展不平衡,县域经济发展缓慢,县级财政收支矛盾突出,这给玉龙县经济、社会等各方面事业的发展带来了一定的阻碍。
　　(4)旅游业是玉龙县的一大支柱产业,但是由于与古城区和香格里拉两个旅游精品区域相邻,玉龙县如何找到自己的特色旅游资源,如何打造属于本县的旅游特色线路,也是值得思考的现实问题。
　　(5)社会事业加快发展力度不够,人口、资源、环境工作任务繁重,维护社会稳定的任务艰巨。城乡劳动力就业渠道不多,就业形势严峻。
　　(6)玉龙县纳西族自治县有纳西、汉、白、傈僳、彝、藏、普米等10多个世居民族,少数民族总人口有17.9万人,占全县总人口的84.9%,其中,纳西族11.82万人,占总人口的56%。由于居住在边远、封闭的山区,长期以来缺少与外界的交流和沟通,社会发育程度低,生产和生活方式落后,生产力水平极低,资源得不到有效的利用和开发。
　　二、玉龙纳西族自治县现行政府战略管理现状
　　(一)现行政府战略管理 指导思想
　　玉龙县根据实际的县情,以调整经济结构和转变增长方式为主线,以统筹城乡和区域协调发展为重点,以构建和谐玉龙为目标,全面实施“农业稳县、旅游强县、水能富县、生态立县、文化兴县和全面开放”六大战略,努力打造县城、金沙江、玉龙雪山、老君山四大经济平台,立足自身优势,发展循环经济,发挥比较优势,增强综合实力,为进入全面的小康社会奠定坚实的基础。
　　(二)战略思路[1]
　　根据中共玉龙县委十届六次全会、玉龙县十三届人民代表大会的要求,玉龙县战略发展思路是:“围绕两大目标,实施六大战略,培育和壮大六大产业”。
　　围绕两大目标:
　　1.围绕与全市同步实现小康社会的目标。
　　2.围绕努力把我县建设成为云南省最具活力的少数民族自治县。
　　实施六大战略:
　　(1)全面实施农业稳县战略。
　　(2)旅游强县战略。
　　(3)水能富县战略。
　　(4)生态立县战略。
　　(5)文化兴县战略。
　　(6)全面开放战略。
　　培育和壮大六大产业:就是积极培育和壮大“旅游服务业、生物资源开发、亿元畜牧产业、烤烟产业、矿电产业、水能资源开发”六大特色产业。
　　(三)现行战略管理分析
　　1.农业稳县战略――根据玉龙县农业基础薄弱,农业产业化进程不快,农村经济还不发达,贫困面大、贫困程度深的现状,必须进一步巩固农业的基础地位,加快农业产业结构调整步伐,加大对农业农村的投入和扶持力度,加强农业基础设施建设,提高农业综合生产能力,大力发展农村社会事业,稳步推进社会主义新农村建设。
　　2.旅游强县战略――按照丽江旅游“二次创业”的发展思路,抓住丽江建设“国际精品旅游城市”和旅游业全面转型升级的机遇,大力发展旅游相关产业,实现旅游业发展的新突破,同时,找出玉龙县相对于古城区、香格里拉县的特色旅游资源,进一步提升玉龙雪山景区品位和内涵;加快白沙旅游文化圈建设,大力开发、挖掘民族民间文化,丰富旅游文化内涵,提高旅游文化品位;积极打造石鼓“红色旅游”精品景点,结合社会主义新农村建设,大力发展乡村旅游,黄山、拉市、白沙玉湖旅游业蓬勃发展。
　　3.水能富县战略――加快水电资源开发。充分利用丰富的水能资源优势,制定详细的开发计划,配合国家和省市搞好龙蟠、梨园、阿海、两家人等梯级电站建设的前期工作,通过水能资源的大开发带动新型工业的发展。
　　4.生态立县战略――玉龙县生态环境现状良好,但是大力开发旅游业和城镇化程度的不断加深,会对生态环境造成一定程度上的威胁。在可持续发展战略思想的指导下,玉龙县必须切实加强生态建设,加大环境保护力度,全面提升城乡人居环境,大力抓好生态脆弱地区的恢复治理。把玉龙县建设成为环境优美、最宜人居的生态大县;坚持走“生态建设产业化、产业发展生态化”之路,争取列入国家西部生态经济示范县,建设绿色生物产业强县。
　　5.文化兴县战略――玉龙县以纳西族为主,居住着10多个世居民族,各民族都有丰富的民族文化,立足这些绚丽多彩的民族文化资源,坚持以“保护促开发,以开发促保护”的方针,实施文化精品工程,重点培育和扶持世居少数民族标志性民族文化项目,现已建成以宣扬民族优秀传统文化的大型实景演出《印象•丽江》(雪山篇)及丽水金沙大型歌舞表演。并计划在今后的一段时期内规划和建设一批民族文化生态村和民族文化产业项目,把文化产业培植成新的经济增长点,把玉龙县建设成为全国一流的民族文化名县。
　　6.全面开放战略――玉龙县经济发展总体上讲还比较封闭,生产力水平低,规模不大,运行质量不高,资本严重短缺,利用外来资金显得十分重要和迫切。同时,玉龙县具有相对丰富的资源,加上多年来形成的丽江品牌优势,对外来资本有一定的吸引力,对外开放重点是抓好招商引资工作,大力发展对外贸易,转变外贸增长方式,全面提高对外开放质量和水平。
　　三、结语
　　随着政府战略管理的兴起,运用战略管理的理论和工具,对玉龙纳西族自治县进行STOW分析,必将对玉龙县今后发展战略的制定起到一定的指引作用。今年来,玉龙县政府根据具体的县情,分析了玉龙县发展过程中的优劣势、机威胁,制定了一整套符合实际发展的战略方针,全面实施农业稳县、旅游强县、水能富县、生态立县、文化兴县和全面开放六大战略,并在实践过程中获得了肯定,依托丽江旅游品牌效应,逐步实现了由旅游资源大县向旅游经济强县的转变。在今后玉龙县的战略管理过程中,也可以大量运用STOW分析方法,使政府的战略管理更趋科学合理。
　　
　　参考文献:
　　[1]李文星.地方政府战略管理[M].四川人民出版社,2003
　　[2]周平.中国少数民族政治分析[M].云南大学出版社,2000
　　[3]丽江纳西族自治县概况[M].云南民族出版社
　　[4]丽江市玉龙县纳西族自治县人民政府编.玉龙纳西族自治县“十一五”重点专项规划和区域规划[M],2006,11
　　[5]杨小东.SWTO理论及实战分析[J].井冈山医专学报,2004,11:第11卷第6期
　　[6]顾华详.试论民族区域自治的政府行政管理行为[J].地方政府管理
　　
　　注:
　　[1]摘自丽江市玉龙县纳西族自治县人民政府编.玉龙纳西族自治县“十一五”重点专项规划和区域规划[M].2006年11月30日
　　
　　作者简介:
　　张俊婧(1984-),女,云南丽江人,云南大学公共管理学院政治系,2007级民族政治与公共行政专业研究生
　　蒋涛(1984-),男,山东德州人,云南大学公共管理学院2007级行政管理专业硕士研究生,研究方向:公共行政与地方政府管理

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