基于农村土地流转制度下我国西部地区农民养老保障的思考

来源:用户上传      作者: 付春红

　　[摘要]土地流转制度的推行使农村社会养老保障制度面临着新的机遇和挑战,从制度需求以及经济供给两方面分析农村社会养老保障面,临的机遇机制;并从我国西部农村社会养老保障制度的现状,以及对土地流转制度的制约机制进行分析。在这两个相辅相成的制度中,建立一种替代机制,首先建立农村社会养老保障制度,弱化农村土地保障功能,提高农民土地流转的积极性,发展农村经济,促进农村社会养老保障制度发展。
　　[关键词]土地流转　西部地区　农村社会保障
　　
　　党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出,要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利:赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变;做好被征地农民社会保障,做到先保后征,使被征地农民基本生活长期有保障。
　　同时,国内众多学者也从不同角度对土地流转制度下农村社会保障问题进行分析,如党国英(2004)认为应建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”,将土地流转收益陆续发给农民,长期保障农民生活,避免农民短期行为。唐爱玲(2008)认为政府应将“土地换保障”政策落实到位,建立农村社会养老保障制度。崔智敏(2007)认为城市化过程中的土地流转制度造成大量的农民失去土地,易造成社会不稳定,建议通过“土地换保障”建立合理的补偿机制,社会保障机制等,维护失地农民的合法权益。大多数学者强调土地流转制度的不完善带来农民社会保障的问题,但未能分析其问题产生的根源。土地流转不仅仅是带来了农民社会保障的问题,同时也带来了机遇,农村社会保障制度的缺失也为土地流转带来了问题,阻碍了土地流转的发展。
　　
　　一、我国农村土地流转为农村社会保障制度带来的机遇和问题
　　
　　根据我国目前的农村经济发展形势来看,建立健全土地流转机制不仅能够有效改善土地资源配置效率,同时可以拓宽城乡一体化的路径,逐步激活农村剩余劳动力向第二、三产业的转移。实行农村土地流转,也有利于解决农村人地矛盾和耕地撂荒的问题,由于比较利益的驱使,农民选择进城打工,但又不愿意放弃土地,导致土地无人耕种,而劳动力多又不愿进城务工的农户却面临着有人无地种,土地流转很好的解决了这一问题。由于农村居住分散,土地无法集中耕种,导致土地的浪费,土地流转可以将土地集中起来,有利于实现土地资源的优化配置,从而提高土地的利用效率,实现土地规模化经营。纵观国内外的农业发展实践,可以看出要想提高我国农业生产率,必须实现农业产业化,制约农业产业化的最主要因素就是农业规模经营。土地流转可以实现土地规模化经营,实现农业产业化。加快农业发展,提高农业生产率,增加农民收入,发展农村经济。有利于实现城乡一体化,为建立农村社会养老保障制度奠定了坚实的经济基础,提供了良好的物质条件。从根本上解决了建立我国农村社会养老保障制度所面临的难点,既农民穷,农业不发达,农村经济落后的老面貌。
　　土地流转制度的实施为我国农村带来了机遇,但也面临着一定的问题,如集体土地产权不明晰,法律不健全,信息不流畅以及农村社会保障的缺失等问题导致土地流转困难。其中主要的就是农村社会保障制度的缺位。2009年,我国受金融危机影响,大量的农民工失业返乡,由于农村社会保障缺失,农民再就业能力低,由于土地流转失去了传统的依靠土地生存的方式。种种原因造成农民工面临着严重的生存问题。同时也打击了农民对于土地流转的积极性,导致土地流转难以进行。因此必须尽快建立农村社会保障制度。同时土地流转激活了土地生产发展功能,弱化了土地保障功能,我国农村传统的保障主要是土地保障和家庭保障。而现如今土地流转弱化了土地保障功能,家庭保障在我国人口老龄化的大背景下遭到了严重的破坏,传统的家庭保障只能提供精神慰藉,而对物质经济支助无能为力。因此建立农村社会养老保障已是迫在眉睫。土地流转不仅为农村社会养老保险提供了机遇,同时土地流转也迫切需要农村社会养老保障制度这一配套机制。
　　
　　二、我国西部地区农村社会保障对土地流转的制约
　　
　　随着西部大开发战略的实施,西部农村经济有了很大的起色,尤其是农业生产水平显著提高,农业产业结构调整以及农村劳动力转移,是农村土地的经营方式有了很大的转变,土地流转也逐步的开展起来。土地流转激活了土地生产要素功能,促进农业发展,提高农民收入,发展农村经济。但我国西部地区农村土地流转进展缓慢,还存在诸多制约因素,如农户的土地保障观念根深蒂固,对流转心存顾虑、农业产业化水平低,土地利用效率低下、土地分散难以集中,土地流转操作不规范,机制不完善、非农收入水平低,农村社保严重缺位等。这之中最为主要的制约因素是农村社保机制不健全。
　　首先,由于近几年的金融危机和市场需求的影响,各地农村的乡镇企业发展速度和效益缓慢甚至出现下滑趋势,农民在非农产业上的收入及其不稳定。尤其是在西部地区,农民的非农收入不但不稳定而且很低,而其农业收入只能支付其生活必需品,剩余极少。(表)同时城市的就业压力正不断的加大,很多农民工失业返乡,农村劳动力增加。而农民再就业能力低下,因此一旦找不到工作,仍要以种地为生,因此农民宁愿将土地抛荒也不愿将土地流转出去。
　　第二,社会保障制度的缺失成为农村土地流转的瓶颈。长期以来,我国实行城乡分割的二元社会结构,农村土地一直承载着农民的农业生产和生活保障的双重功能,现有的社会保障水平较低。在既没有足够的非农就业机会,又没有健全的社会保障体系时,用土地维持最低生活水平这一土地保障功能凸显出来。而农户小规模分散经营,使土地从作为生产资料的功能转变为单一的保障生活的手段,农业经营的绝对收益低下,土地保障功能又在逐步地弱化。这与充分发挥土地的保障功能形成了矛盾,制约了土地的加快流转。这一现象在西部地区更为严重,西部地区是我国经济发展水平相对较低的地区,也是我国社会养老保险相对滞后的地区。因此,加快西部地区农村社会养老保险制度的建立有十分重要的理论和实践意义。
　　第三,我国西部地区农村社会保障范围窄,社会保障资金征集难。2002年农村社会养老保险的参保人数,西部地区和东部地区分别为748万人和2830万人,东部地区是西部地区的3.78倍,可见西部地区的农村社会养老保险的覆盖面极低,基本上处于社会保障制度的边缘状态。
　　
　　三、完善土地流转制度下农民的社会保障
　　
　　改革开放三十年来,我国经济不断发展,工业化进程迈进中期阶段,形成了工业反哺农业,城市支持农村的局面。因此,要发展现代农业,实现规模经济,使实现土地流转的农民解除后顾之忧,必须建立完善的农村社会保障体系以取代农民的土地保障。
　　
　　1　首先建立农村社会养老保障制度,解决农民土地流转的后顾之忧
　　农村传统的养老保障模式主要是家庭保障和土地保障,在土

地流转制度建立之前,由于我国提前进八了老龄化社会,导致我国的家庭保障弱化,尤其是家庭保障的经济供给方面,更是严重不足,目前我国的家庭保障主要侧重于精神慰藉。同时我国西部地区农村经济不发达,大多数农民的主要收入仍然是依靠土地的产出获得经济收入,农民不愿放弃土地并依靠土地经营作为生存发展的途径,甚至外出务工将土地撂荒也不愿转让土地。因此,在把土地视为可资本化的农业资源同时,大力发展农村经济,建立农村社会养老保障制度,排除农民的心理障碍,鼓励农民进行土地流转。用社会养老换土地保障,弱化土地保障功能的同时增强了土地生产发展功能,以土地流转促进农业产业升级,扩大农业生产规模,发展农村经济,并为建立和完善农村最低生活保障制度,失业保障制度、医疗保险制度等提供了一定的经济基础。
　　
　　2　积极开拓农村社会养老保险的多元筹资渠道,在农村社会养老保障的资金来源问题是制约农村社会养老保障制度建立的主要因素
　　尤其是西部地区的农村经济发展水平较低,农业不发达,农民贫困,没有多余的资金交社会养老保障金。同时,西部农村的乡镇企业较少或是规模小,并不足以负担农村社会养老保险。目前的土地流转为这一问题提供了转机,可以鼓励农民利用土地入股,集体经营,发展农业,实行规模化经营,拓宽农村社会养老保险的筹资渠道。因此,应建立我国西部地区农村的社会养老保险个人账户和统筹账户,统筹账户应包括集体补助和国家补贴部分,由于我国西部农村经济处于起步阶段,农村社会养老保险应本着低水平、广覆盖的原则,逐步落实集体补助部分后,再根据农村的经济发展情况进行调整,进一步完善农村社会养老保险制度。
　　
　　3　明确政府责任,将土地流转和农村社会养老保险良好的结合起来,完善农村社会养老保险制度
　　土地流转可以促进农村经济发展,政府要建立健全土地流转市场,建立多样化、多层次的土地流转市场,将散户通过中介服务组织与大户相联系的流转模式,定期公开可供流转土地的地理位置,数量、价格等土地资源信息,完善土地流转咨询,土地价格评估等相关组织机构的服务职能。同时,要合理分配土地流转的收益,让农民享有土地流转的主要部分,缓解农村社会养老保险的资金不足问题。同时将土地流转收益一次性给付,改为逐月给付或是逐年给付,为农民提供长期的生活保障。这样一来可以减轻农村社会养老保险制度的压力,同时为农村社会养老保险提供了经济基础,可以将土地流转制度看成是农村社会养老保险制度的配套机制。
　　
　　四、结束语
　　
　　我国西部地区农村因受其地理位置和经济发展水平的制约,农村社会保障较为滞后,土地成为农民长期以来依赖的基本生存资源,土地的生产发展功能得不到全面发挥,土地流转受到了制约,阻碍了农业产业化、规模化的发展,农民收入增加缓慢。随着国家鼓励土地流转政策的出台,在土地流转制度下构建新的农村社会保障成为可能。随着改革开放的深入,农村劳动力向第二、三产业转移将成为必然的趋势。土地流转避免了长期撂荒,推进了农业规模化经营。同时,土地流转后农民的社会保障问题也极为重要,尤其是在我国西部地区,要建立与之相配套的专项社会保障体系,拓宽筹资渠道,坚持工业反哺农业,把效益转化为社会保障福利,将成为农村稳定发展的新举措。
　　
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