完善法治健全监管推动汽车产业高质量发展
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摘要：随着经济由高速增长阶段转入高质量发展阶段，我国汽车产业发展形势面临重大变化，正处于转型升级、提质增效的关键时期，传统问题和新兴挑战相互叠加，一些深层次体制机制矛盾依然存在，制约了汽车产业高质量发展。为此，汽车产业治理体系必须顺应供需结构的深刻变化和转型升级的迫切需要，加快完善法治，健全监管，更好发挥政府引导作用，以创新发展和深化改革推动汽车产业高质量发展。
关键词：汽车产业;治理体系;高质量发展
汽車产业是国民经济的重要支柱，是振兴实体经济的重要支撑，其相关产业税收、从业人数、产品零售额等指标占全国的比重均连续多年超过10%。推动汽车产业高质量发展，对实现我国经济平稳健康发展、人民生活持续改善和生态环境质量提升具有重要的现实意义。
一、 当前汽车产业发展面临三大“窘境”
随着经济由高速增长阶段转入高质量发展阶段，我国汽车产业发展形势面临重大变化，正处于转型升级、提质增效的攻坚期，关键核心技术掌握不足、资源环境约束趋紧等传统问题和新能源汽车发展激励机制不完善、无人驾驶、共享出行等新业态治理体系不健全等新兴挑战相互叠加，给汽车产业在新的历史条件下持续健康发展带来了不少障碍。如何推动我国汽车产业做优做强，并与经济、社会、资源环境协调发展，已成为实现汽车产业高质量发展必须直面的问题。
一是资源环境约束与汽车需求扩张的矛盾日益凸显。近年来我国汽车保有量快速增长，由此带来的环境污染、能源供应紧张、交通拥堵等问题日益凸显。据生态环境部发布的2018年中国机动车环境管理年报显示，2017年全国机动车保有量达3.1亿辆，以汽车为代表的移动污染源已成为空气污染的重要来源，特别是北京、上海等特大型城市及东部人口密集区，移动污染源对细颗粒物（PM2.5）浓度的贡献高达10%至50%以上。同时，2017年中国主要城市交通分析报告指出，由于城市规划、建设以及综合管理水平相对滞后，有26%的城市高峰通勤处于拥堵状态，55%的城市处于缓行状态，其中45个重点城市高峰拥堵延时指数为1.73。随着城镇化持续推进、居民收入水平提升和城乡消费结构升级，我国汽车需求仍将稳步增长，未来五年我国将新增汽车1亿辆以上，新增车用汽柴油消耗1亿吨至1.5亿吨，由此带来的资源环境压力仍然十分突出。
二是汽车产业“大而不强”矛盾依然突出。依靠庞大的国内消费市场，2018年，我国汽车产销量分别达到2 781万辆和2 808万辆，已连续10年位居世界第一;中国品牌乘用车销售998万辆，占乘用车销售总量的42.1%;新能源汽车由培育期向成长期转变，2018年新能源汽车产销分别为127万辆和126万辆，比上年同期分别增长59.9%和61.7%，市场接受程度不断提高，已累计推广超过300万辆，产销量全球占比均超过50%;汽车出口保持增长，2018年我国汽车实现出口104万辆，自2012年后时隔6年再次超过百万辆;汽车工业重点企业累计实现营业收入超过4万亿元，实现利润超过3 800亿元。尽管产业规模日益壮大，行业转型升级也呈现出良好势头，但“大而不强”这一长期困扰我国汽车产业发展的问题并没有得到根本解决，突出表现在汽车行业研发投入和关键核心技术掌握不足，产业集成创新能力不强，自主品牌乘用车依然处于价值链的中低端环节，自主零部件企业规模偏小、布局分散、技术含量低，缺乏系统性和模块化供应能力，全产业链配套体系不完善，中高端品牌建设滞后，制约了我国汽车产业综合竞争力的提升，与世界第一汽车大国地位难以匹配。
三是平衡好发挥支柱产业作用和行业健康发展的关系面临挑战。汽车产业链条长，与钢铁、橡胶、石化、玻璃、电子等产业关联度高，同时对基础设施建设、汽车维修等后市场服务、全域旅游等领域具有正向拉动作用，影响着社会生产、生活的方方面面，对整体经济发展带动力强，是近年来国家促进投资增长、扩大消费规模的重要手段，为保持国民经济和社会发展大盘稳定做出了突出贡献。但近年来，受汽车需求政策调整影响，汽车产销形势发生了不小变化，产业运行出现了较为明显的波动。在汽车产业调整和振兴规划有关政策拉动下，2009年～2010年我国乘用车销量增速高达52.9%、33.2%，而在政策出台前的2008年增速为7.3%，政策退出后的2011年增速下滑至5.2%;2015年10月至2017年间，实施小排量乘用车购置税优惠政策，2016年乘用车销售增速为14.9%，比2015年提高7.6个百分点，而政策退出后的2018年乘用车销售则出现了1990年以来的首次下降，全年下降4.1%。频繁的需求政策调整，不利于汽车企业根据产业发展长期趋势开展规划投资和生产决策，造成产能的过快增长，截至2017年底，我国汽车产能超过3 700万辆，从产能利用率看，我国汽车行业产能利用率在80%左右，总体处于合理区间，但结构性过剩苗头逐渐显现，商用车产能利用率偏低;新能源汽车在建和规划产能呈现爆发式增长，存在大量低水平重复建设问题，产业集中度低，难以形成规模效应，已出现产能过剩隐忧。
上述这些问题，是我国汽车产业在转型升级过程中必须经历的过程，客观上有利于发挥市场机制作用，锤炼出真正有竞争力的企业，促进整体行业的健康发展，为此我们要充分依靠市场的力量，使市场在资源配置中起决定性作用，发挥企业主观能动性，探索未来汽车产业发展方向;但也要看到，单纯依靠市场力量进行调节，难以实现产业发展、经济增长、要素优化、环境改善等多重目标，为此，仍需要更好发挥政府作用，通过完善汽车产业治理体系，推动产业向高质量发展迈进。
二、 治理体系不健全不利于汽车产业走出“窘境”
面对新形势，近年来我国政府有关部门在投资准入、流通销售、财税支持、行业监管等方面陆续出台多项政策措施，做了大量有益工作，不断健全产业治理体系，顺应了汽车产业不同时期的实际发展需求，但一些深层次体制机制矛盾依然存在，仍制约着汽车产业高质量发展。 一是汽车产业环保、质量等监管的有效性仍待提升。一方面，重事前准入、轻事中事后监管的问题长期存在。比如，由于在生产一致性环节监管不严，出现了部分企业样车污染物排放满足“国Ⅳ”标准、但批量生产车型只能达到“国Ⅲ”甚至“国Ⅱ”标准的“假国Ⅳ事件”。又如，由于新能源汽车财政补贴监管不健全，造成个别企业利用虚假上牌、重复拆装电池等漏洞骗取补贴，2016年9月财政部发布的专项检查通报显示，仅5家企业就涉及骗取财政补贴超过10亿元。再如，汽车缺陷产品处罚力度较轻，缺陷产品标准不明确、界定范围较窄，与人身安全密切相关的轮胎、底盘等重要零部件产品缺陷缺乏召回细则，售后服务和质量信息反馈体系建设远不到位。另一方面，监管的协调性仍待提高。比如，产品准入管理涉及工信、环保、交通、市场监管等部门，各单位分头监管，造成安全、环保、能耗、质量检测等审查内容交叉重复，检测标准不统一，降低了政府管理效率，增加了企业成本和负担。
二是长期合资股比政策保护造成市场竞争不足。积极利用外资促进了我国汽车产业规模的快速提升，但长期的合资股比政策保护抑制了企业自主创新的能动性，并未实现市场换技术的初衷。市场占有率超过70%的前6家国有汽车集团主要走合资道路，一方面，由于合资车型成熟、利润丰厚，近年来，这些集团中合资品牌汽车产销占比远远高出自主品牌，其中轿车车型这一问题更为突出，部分企业自主品牌轿车产量占比不及集团轿车产量的10%;个别汽车集团合资品牌工厂产能利用率在80%以上，自主品牌工厂只有30%。另一方面，“躺着就能挣钱”的合资股比保护，让部分大型汽车集团高度依赖外方的产品和技术输入，不愿意进行投入大、风险高、见效慢的自主研发。2013年～2017年我国规模以上汽车制造业研发投入占主营业务收入的平均比重为1.25%，2017年为1.38%，低于全国研发投入强度0.75个百分点，更远低于西方发达国家主流车企4%以上的投入强度。比如，2017年东风本田、一汽大众等合资品牌研发投入强度不足1%，远低于江淮汽车、奇瑞汽车、比亚迪等自主品牌生产企业4%以上的水平。
三是支持新产品、新模式推广应用的政策体系还不健全。随着互联网的发展和电动化时代的到来，基于新一代信息技术而出现的汽车生产、消费新模式与现有管理体制的矛盾冲突等问题也开始集中显现，传统产业管理方式已难以适应新时期汽车产品形态、使用方式等的深刻变化。比如，近年来新能源汽车销售蓬勃发展，更多是依靠政府财政补贴等手段进行推广，产业发展的长效机制尚不健全，受短期比较收益驱使、关键核心技术研发储备不足等因素，具有新能源汽车生产资质的传统车企仍热衷于发展燃油车，对发展新能源汽车积极性有待提高，截至2016年底，获得工信部新能源汽车产品生产资质的200多家企业中，只有少数企业年度产销过万辆，大多数企业产销规模较小。又如，自动驾驶应用由于缺乏必要的道路测试特许办法和测试区域，有的企业只能在开放道路和空间进行测试，面临较大的法律风险和安全隐患。再如，汽车出行服务模式日新月异，对于共享出行等新模式究竟如何发展和监管，一度引起社会热议，部分地方出台的监管新规，仍没有走出限制性条款多于鼓励措施的老路，包容审慎监管仍任重道远。
四是汽车产业管理的法治意识仍需加强。汽车产业对拉动内需、改善民生作用突出，很自然地成为部门、地方政府经济发展、财政创收的重要调控工具。这一现象的产生，根源在于政府管理理念和思路尚未完成由行政性指令向市场化法治化方式的转变，政策制定和执行的科学性仍需加强，法治观念仍需提升，突出表现在需求政策、城市管理、部门分工等领域还存在一些问题。比如，经济下行期的脉冲式需求刺激政策，虽实现了稳定经济运行等阶段性政策目标，但却影响了汽车产业良性发展。同时，由于城市规划、建设以及综合管理水平提升相对滞后，个别地方只好通过限购限行等行政性命令，对汽车使用进行管制。此外，汽车产品全生命周期链条较长，产业管理涉及面广，但由于缺乏覆盖汽车产业全流程的完整法律，部门多是根据本部门的职能配置、内设机构和人员编制规定来解读自身职能，单纯依靠某领域法律、法规或部门规章进行行业管理，不利于汽车产业统筹治理。
三、 加快完善治理体系推动汽车行业高质量发展
随着新能源技术不断突破、模块化组织方式快速发展、信息技术广泛渗透，近年来汽车产业供给结构发生了深刻变化，消费者对汽车产品的认知和使用方式也发生深刻变化，带动汽车产业格局和生态体系调整重塑。为此，必须站在经济社会发展全局的高度，深刻认识汽车产业全球竞争格局的深度变革，坚持问题导向，坚持市场化改革和高水平对外开放，系统做好汽车产业政策安排和产业治理，以創新发展和质量提升，推动汽车产业高质量发展。
一是以法治化方式聚焦汽车产业中长期发展。坚持法治化原则，完善顶层设计，系统构建促进汽车产业发展的法律法规框架体系，厘清政府与市场的职能和边界，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，奠定汽车产业高质量发展的重要制度基石。顺应产业发展规律，以汽车产业中长期发展规划为引导，统筹做好宏观政策安排，保持政策的连续性、稳定性，减少因政策调整带来的不必要波动。健全汽车产业预警机制，积极运用大数据、云计算等手段，健全汽车产能核查标准和核查机制，定期发布各类车型产能预警信息，为地方和企业提供全面准确的产能信息，引导市场主体科学决策、合理投资。加快产业准入、产品管理等环节的立法工作，健全汽车产业全生命周期法治化管理体系，以法规文件明确各部门之间的分工和协调程序，统筹规范和强化政府对汽车安全、环保、节能法规的制定和监督管理。
二是增强事中事后监管的协调性严肃性。完善行业准入和退出机制，建立汽车产业准入负面清单和退出标准清单，以标准为手段及时撤销不能有效组织生产经营企业的生产资质，确保优势企业进得去、落后企业退得出。强化事中事后监管，重点针对污染物排放和产品质量安全，加强汽车产品生产一致性监管，完善市场抽检制度，建立产品缺陷、环境污染惩罚性赔偿制度;健全缺陷车辆产品召回制度和报废车辆强制回收制度，通过强化交通事故统计分析、受理消费者投诉、主动检验问题产品等方式完善汽车产品召回的信息搜集渠道，提高对强制性召回的监督、检测和执行能力，形成事前事中事后“三位一体”的管理模式。抓紧推进货运车辆安全技术检验、综合性能检测和排放检验“三合一”工作，统一检验检测内容、标准和周期。 三是通过鼓励竞争和关键技术研发支持产业创新。着力推动汽车产业全面开放发展，有序放开合资企业股比限制，支持内外资企业创新合作模式，积极引入民营资本，加快推进国有汽车企业混合所有制改革，强化自主创新评价指标，激活企业内在创新动力。发挥企业创新主体作用，完善政产学研用协同创新体系，优化技术创新投入政策，集中力量推进关键共性技术开发。加大研发支持力度，研究将汽车制造行业研发费用加计扣除比例提高至100%。加大对汽车产业相关学科建设的投入，提高高等院校和科研院所在理论研究和应用技术研究方面的积极性，通过产学研金用深度合作培养汽车产业创新人才;优先在汽车产业开展产教融合试点，通过发展职业技术院校，培养高素质的汽车产业技术工人;在现行8%扣除比例基础上，进一步提高汽车企业职工教育经费所得税前扣除比例。
四是完善政策鼓励新产业、新模式发展。完善新能源汽车生产激励约束机制，有序推进财政补贴政策逐步退坡，在坚持公平公正原则的基础上，通过完善双积分、碳配额等制度设计，加快形成传统燃油汽车支持新能源汽车发展的市场化、法治化长效机制，有效应对新能源汽车发展内生动力不足、财政补贴退坡等问题，拓宽支持新能源汽车发展的方式和路径。适应汽车智能化发展，促进汽车产业与新一代信息通信技术、人工智能等新兴产业深度融合，加强车载通信、智能控制、大数据等领域的标准和测试评价体系建设，分阶段、有步骤推进智能汽车应用示范。在完善安全管理的前提下，以更加包容的心态支持网络约车、共享汽车等新模式发展，提高资源利用效率。推动石油行业与汽车、互联网、智能制造等行业实现跨行业兼并重组和优势合作，在车联网、自动驾驶、智能充电等领域培育新的增长点。
五是统筹推进汽车社会治理。通过标准提升持续推进黄标车及老旧车淘汰，进一步统筹协调好油品质量升级与汽车产业转型升级。建立健全二手车监管体系，减少对二手车市场不必要的行政限制，鼓励二手车电子商务市场发展，健全车辆估值平台，改善行业发展环境。进一步强化对汽车消费者权益保护，更加注重在立法层面赋予消费者保护自身合法权益的方式和手段。鼓励油气、电力企业等参与建设运营充电桩等基础设施，由能源生产商转型为综合能源服务提供商。以居民出行调查为基础，完善城市综合交通规划，科学调整路网布局和等级结构。加快建设新一代国家交通控制网络，借助智能交通指挥系统，提升道路通行效率。围绕城市功能定位、产业布局、老旧小区改造等优化调整停车基础设施，积极推进停车数据平台建设，提供更高效的停车引导服务。
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作者简介：黄万鹏（1987-），男，汉族，四川省泸州市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为宏观经济、产业经济、保险和社会保障。
收稿日期：2019-04-17。
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