我国内陆自由贸易港建设路径探析
来源:用户上传
作者:
摘要：我國是典型的大陆型国家，自由贸易港如何在广袤的内陆经济腹地落地建设，成为我国内陆地区充分发挥比较优势，参与全球资源配置和要素竞争的开放型经济平台， 是新时期加快形成全面开放格局的重要突破口。我国现有自由贸易试验区与国际上通行的自由贸易港（区）在本质上并不相同。建设内陆自由贸易港就是要立足新型国际分工模式，让我国中西部地区充分参与全球配置资源要素的竞争当中，带动内陆地区贸易结构优化、产业结构升级。由此，文章还围绕铁路港和航空港提出内陆自由贸易港特色制度创新、支撑条件和未来展望。
关键词：自由贸易港;内陆地区;全面立体开放
自由贸易港这一全球最高开放标准的特殊经济功能区大多位于沿海临港地区，并取得巨大成功。我国有广袤的中西部内陆经济腹地，自由贸易港如何在我国中西部内陆地区依托陆上和空中交通系统得以实现，从而建成我国内陆地区充分发挥比较优势，参与全球资源配置和要素竞争的开放型经济平台，是我们新时期加快形成全面开放新格局的重要突破口。
一、 自由贸易港的源起和本质特征
在自由贸易理论指导下，20世纪初发展中国家（或地区）为出口导向型经济转型升级需要建立自由贸易港;新自由主义兴起后，各个经济体开始重视利用自由贸易港汇聚国际高级要素，大量出现加工贸易型、转口贸易型、工贸一体型的自由贸易港。随着21世纪经济全球化的发展，发展中国家建立自由贸易港被解释为国家打造国际中心城市，发展高端产业，增强金融、贸易等领域的全球话语权的需要（Park，2005）。2000年我国加入WTO后，如何适应新形势和新规则，一批学者开始关注国际上通行的自由贸易港（区）在我国的适用性问题。成思危（2003）带领一批学者围绕我国大陆地区的保税区向自由贸易区转型发展，开展了保税区综合评价、自贸区目标模式、管理体制、区港一体化、法律保障等研究，并拟定出“境内关外、适当放开;物流主导、综合配套;区港结合、协调发展;统一领导、属地管理”的发展模式。近年来自贸港研究文献主要是针对沿海临港自由贸易模式展开，鲜有对内陆地区如何依托“空港+铁港”建设自由贸易港的研究。
我国中西部地区的河南、湖北、陕西、四川、重庆已设立5个自由贸易试验区，2017年10月，中共十九大报告中提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。此时，距离这些2017年4月挂牌的内陆自贸试验区仅仅半年时间。一般认为，我国现有自由贸易试验区与国际上通行的自由贸易港（区）在本质上并不相同。“境内关外”被认为是自由贸易港最本质的特征，也是我国海关特殊监管区域转型为自由贸易港的核心突破点（钱震杰等，2015;沈开艳等，2015;陶蔚莲等，2014;唐健飞，2014）。张鸿（2018）认为现有的11个自贸试验区本质上仍然属于“保税区+”的性质。而自贸港本质上是一处“经济飞地”，境内关外是最显著特征，我国自贸港应实施“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的贸易便利化制度。
二、 内陆自贸试验区与自贸港的关系
从我国自由贸易试验区建设的初衷看，它不是传统自贸港形态的经济飞地，而是一个改革的高地，是要在开放条件下建立一个完善的市场经济能够顺利运行的试验区，侧重制度创新（黄先海、陈航宇，2017;杜金岷等，2017）。自由贸易港建设要遵循自贸试验区建设的路径，坚持制度创新这条主线，构建与国际投资、贸易通行规则相衔接的开放型经济新体制，按照主体功能的培育要求，发展贸易金融、航运金融、外汇管理、支付结算、全球维修、自然人（专业人士）出入境便利等功能，建设成为投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区（赵晓雷，2017），从这个意义上讲，自贸港就是自贸试验区的升级版。也有学者认为自贸试验区与自贸港是包含与被包含的关系，即自贸港是自贸区的一部分。特别是在“信息围网”还未建立起来前，可以将自贸试验区内的海关特殊监管区建成“境内关外”的自由贸易港，构成侧重改革的自贸试验区和侧重开放的自由贸易港区两个相互支撑相互融合的区域（佟家栋，2018）。笔者认为两者主要差异如下：
重点任务不同。自贸试验区不是要搞政策的特殊区，而是政策改革的试验区，为国家在改革的深水区探路，成功的政策经验要向区外复制和推广。自由贸易港则是实施特殊政策的经济功能区。自由贸易试验区侧重于深化改革，而自由贸易港的重点是扩大开放。
竞争对象不同。自由贸易试验区是为全国实施更大规模、更高层次开放的一种探索和压力测试，对标世界贸易大国和经济大国的开放标准（如TTIP、USMCA）），是大型国家层面的竞争。自由贸易港是在特殊政策支持下，以特殊经济功能区的方式参与全球经济要素资源竞争，竞争对手是各类国际航运中心、金融中心和贸易中心等高度开放的国际化大都市。
物理形式不同。现有自贸试验区采取无隔离的形态，无法做到高标准的“一线放开、区内自由”，导致自贸试验区对外资缺乏足够的吸引力。按照国际惯例和规则，自由贸易港采用“境内关外、高度自由”原则，通常是界限明确的物理隔离的海关监管区域。
三、 内陆建设自由贸易港的优势和困难
1. 优势较多。从国家发展战略看，内陆自由贸易港将对接国家“一带一路”倡议，充分发挥对欧开放和向南开放功能等，有助于形成全方位立体开放新格局。
从经济区位看，我国内陆地区毗邻东南亚、南亚、中亚诸国，人口多，市场潜力大，经济互补性强。
从交通发展趋势看，中欧班列已成为欧亚大陆桥和平繁荣的经贸使者，中西部中心城市始发的中欧班列具有比较优势;泛亚铁路开工建设，今后铁路线将成为内陆地区与东南亚和印度洋沿岸地区交往的主动脉;全国中西部地区唯一双机场城市正加快建设，国际航空枢纽可期。
从产业发展效应看，自贸港将显著提升内陆地区贸易层级，优化产业结构，带动区域经济增长。 2. 困難突出。当前国际贸易规则以海运为基础，而以空港（航空运输）和铁港（铁路运输）为基础的内陆港的贸易规则如何实现自由贸易功能，发展转口和离岸贸易是内陆自贸港建设中面临的一个主要困难。
我国内陆现有的海关特殊监管区大多不符合自由贸易港“区港一体化”要求，而且情况各不相同，如何兼顾当前又着眼长远来向自由贸易港转型，实现“区港一体化”发展要求是一个重大难点。
物理隔离无法满足自由贸易港在金融创新、服务业开放和投资便利化，以及人员流动方面的要求，应尝试“信息围网”方式实现境内关外的管理效果（陈子雷，2018）。但是，建立“信息围网”管住二线在国际上无成熟案例可寻，这是内陆自由贸易港建设中希望突破的另一个难点。
内陆自由贸易试验区以制度创新为发展主线，产业功能上为服务业开放、金融创新创造条件，内陆自由贸易港是对标最高开放标准的特殊区域，以贸易为主导产业，重点是做大贸易规模和优化贸易结构，是内陆产业链、资金链、创新链、价值链实现国际化的重要窗口，如何实现自贸试验区与内陆自由贸易港的协同融合发展，也是一大难题。
四、 关于内陆自由贸易港的功能设定
就内陆港功能而言，有海外学者认为无水港就是内陆多式联运中心，通过与水港的制度对接，使货物监管和流程延伸到各个无水港，实现与水港一样具备很强的国际运输能力（Jean-Paul Rodrigue，Theo Notteboom，2012），这种思路显然还是围绕着海港在推演。上海对外经贸大学的文娟教授（2018）认为现代自由贸易港的功能是在做大一般贸易、转口贸易和离岸贸易基础上，发展成为国际贸易中心、国际航运中心、国际货物集散中心、国际商品交易中心、国际金融中心、全球创新中心、跨国公司总部中心等。张晓莉（2018）指出自由贸易港功能关键在于实现“三个转变”：在岸贸易向离岸贸易转变;在岸金融向离岸金融转变;加工贸易型自贸港向综合型自贸港转变。宾建成（2018）认为自贸港就是一种“贸易发展极”，贸易是自贸港的主导产业，航运、金融、保险、信息等服务业都围绕贸易来做，再扩散到其他行业。赵晓雷（2017）指出按照国际惯例，贸易便利化是自贸港的首要功能，包括自由运输、自由交易、免税等。姚为群（2018）认为还应包括：自贸港转关货物不报关;转口货物不报检;转口货物价值量不应该统计，但是物理量和吞吐量要统计;实施竞争性的税收制度安排，如所得税和增值税与香港、新加坡、迪拜等看齐。除上述几点外，黄建忠（2018）指出还应当包括不设外汇管制，取消“FT账户”的额度限制要求，同时也指出国际上不同自贸港区对“一线放开”并非一味绝对的“不”，而是根据商品类别差别处理。现有自贸试验区在税收制度改革方面显得十分保守，目前主要是保税区或特定区域税收政策的升级（课题组，2017），而起运港退税试点仅适用于水运港，缺乏铁路港、公路港和航空港（非直飞航线）等运输方案。
综上所述，笔者认为建设内陆自由贸易港就是要立足新型国际分工模式，让我国中西部地区充分参与全球配置资源要素的竞争当中，带动内陆地区贸易结构优化、产业结构升级，最终摆脱全球价值链下的“低端锁定”困境，探索出一条创新驱动的发展道路。
五、 内陆自由贸易港特色制度创新
内陆自由贸易港除海关监管制度简化、金融管制放宽、市场准入扩大等一般性规则与海港型自由贸易港类似，可直接学习复制外。由于我国中西部内陆地区主要依靠铁路运输和航空运输开展国际贸易（长江河运输由于局限较多，特别是长江上游地区），因此，内陆自由贸易港主要以铁港型自由贸易港和空港型自由贸易港来展开建设，相关具有中国特色的制度创新也主要围绕铁路运输规则和航空运输规则展开。
1. 铁路国际运输规则创新。西向中欧班列、南向海铁联运通道等有形设施的联通是我国内陆与泛欧泛亚国家之间互联互通的重要基础，而单证标准化、运营规则、通关规则等无形的规则衔接也是支撑通道可持续发展，特别是促进国际运输通道向国际贸易通道转变的重要条件。内陆铁港型自贸港需要创新签发基于国际铁路联运的纯陆路运输多式联运提单，并拓展跨境公铁联运、海铁联运模式，探索赋予多式联运提单金融功能，着力推动基于国际多式联运的物流与贸易新规则，在“一带一路”倡议下推动“海权时代”向“陆权时代”转变。最终推动形成保障基于国际陆路运输的多式联运提单物权属性的国际规则。当然，除内陆港国际货运提单签发规则外，重塑基于铁港运输的国际贸易规则还包括：跨国铁路运输一单制、铁路港口代码规则、铁路运输的责任划分规则、始发港地位规则、铁港服务标准化规则等创新内容。
2. 内陆空港运输规则的提升。探索临空自贸港航空货物中转集拼政策。国际航空中转集拼能力是对一个国际性货运枢纽机场的重要考量指标。开展航空快件国际中转集拼业务，要求实现快件通关作业的全覆盖和“零等候”衔接，对内陆枢纽机场的硬件设施和软件环境也有更高的要求。内陆空港自由贸易港与口岸监管单位创新监管方式，做出有益尝试，积极探索机场航空货物中转集拼业务政策，为内陆自贸港经济发展提供支撑条件。
探索开放内陆自贸港机场第五航权。第五航权是指一个国家或地区的航空公司在经营某条国际航线的同时，在中途获得第三国的许可，允许它中途经停，并且上下旅客和装卸货物。据悉，新加坡、美国、日本、欧盟、中国香港、中国厦门等，均已向特定国家或特定航空公司开放第五航权。新加坡开放第五航权极大推动其成为世界航空中转站和世界性航空枢纽。实践证明，开放第五航权对这些国家和地区国际经贸发展起到良好促进作用。为了改善我国内陆投资环境，促进内陆自由贸易港发展，吸引更多外商到内陆自贸港投资，可借鉴新加坡和香港等知名自贸港经验，积极申请开放第五航权。此举，能极大提升内陆自贸港机场开辟国际航线的能力，增加空港自由贸易港国际中转货运航班数量，从而既加快提升企业产品出港速度，节省仓储成本，增加国际竞争力，又优化机场国际货运航班的资源配置效率，降低国际航空公司货运航班的空置率，更有效地利用其航班舱位。 实施便捷的落地签证政策。内陆空港自由贸易港的发展涉及到大量国际航班的人员流通。尽管内陆部分机场已经可以72小时过境免签，但必须“过境”才能免签这一条件，使这一政策的实用性大打折扣。建议在内陆空港自贸港口岸执行更为灵活的入境签证政策，对特定国家公民实行72小时免签证或落地签证，为内陆空港型自由贸易港发展国际业务、离岸业务的往来人员提供便利，也为内陆临空自贸经济的发展提供支持。
3. 具有国际竞争力的特殊税制安排。自贸港的竞争对象是全球自由贸易园区，税制安排必然要求与国际通行站在同一水平。内陆自贸港内可实行“境内关外”更加具备竞争力的税收制度安排，以加大优惠力度的税制鼓励发展跨境电商、租赁贸易、维修贸易、艺术品贸易等新型贸易业态，做大一般贸易和转口贸易为主体功能，探索发展离岸贸易功能。
六、 建立内陆自贸港的支撑条件
法治方面，需要国家制定自由贸易港法，做好改革开放的顶层设计，使自贸港的设立和运营管理都有法可依。设立自贸港国际仲裁院，借鉴国际经验探索涉外司法制度改革等。
税制方面，内陆自贸港比肩的是国际自贸港区这个群体，通常实行的都是特殊的税收制度安排，对所得税、增值税、消费税、关税及附属税种均区别于国内其他区域。为了体现对内陆地区发展的支持，内陆自贸港应该拥有比沿海自贸港更加优惠的税制安排。
行政管理方面，简化自贸港行政管理层级，避免当前自贸试验区的多头管理，层级过多，管理成本高的问题。
七、 未来展望
我国现有开放政策、貿易政策和金融政策对产业向高端升级的支撑不足。建设内陆自贸港的意义也在于与自贸试验区一起共同提升内陆地区的开放水平，参与国际高端要素资源配置的竞争，融入国际高端产业链，营造国际化、法治化的营商环境，为中西部经济发展注入新的强大的持续动力。
内陆自由贸易港是中西部地区吸引和培养国际高端人才的沃土。香港是全球大多数重要金融公司的亚太区总部所在地，作为著名的自由港是国际化高端人才的汇聚地。上海和深圳在吸引国际高端人才方面很难与香港竞争。中西部内陆地区与沿海地区，甚至港澳地区的差距主要体现在人才差距和意识差距上。内陆建设自由贸易港无疑提供了一个吸引和培养国际化高端人才的土壤。
内陆自由贸易港给中西部地区带来最大变化的无疑是在服务业领域（尤其是贸易和金融），像郑州、武汉、成都、重庆、西安这样的城市天然具有与自由贸易港结合的发展基因，为了打造对标国际最高开放水平的内陆自贸港，不应急于“速成”，可以依托国际机场和国际铁路港，建设“空铁一体化”的内陆自由贸易港。
内陆自由贸易港要体现开放通道的畅通性，西部要联合起来构建对接“一带一路”的稳定、畅通、安全、高效的开放通道。“空港+铁港”模式将成为典型的内陆自由贸易港发展模式，并可向空、铁、水多式联运演化，拟借鉴国际内陆港案例形成我国发展内陆自贸港的经典模式，从而为今后更多的符合陆港贸易规则的海关特殊监管区升级为自由贸易港提供借鉴。
参考文献：
[1] 赵晓雷.建设自由贸易港区将进一步提升上海自贸试验区全方位开放水平[J].经济学家，2017，（12）.
[2] 成思危.从保税区到自由贸易区：中国保税区的改革与发展[M].北京：经济科学出版社，2003.
[3] 佟家栋.中国自由贸易试验区的改革深化与自由贸易港的建立[J]，国际商务研究，2018，（1）.
[4] 上海对外经贸大学自由贸易港战略研究院.关于建设自由贸易港的经验借鉴与实施建议[J].国际商务研究，2018，（1）.
[5] 黄先海，陈航宇.自由贸易试验区与开放倒逼改革[J].江海学刊，2017，（1）.
[6] 杜金岷，等.中国自由贸易试验区：目标导向、制度约束与突破路径[J].亚太经济，2017，（1）.
[7] 课题组.完善国内自由贸易试验区税收政策研究[J].国际税收，2017，（10）.
[8] 沈开艳，等.中国（上海）自由贸易试验区建设：理论分析与实践探索[J]，2014，（9）.
作者简介：刘渝阳（1974-），男，汉族，重庆市人，四川省社会科学院自由贸易区发展研究中心副主任、副研究员，西南财经大学经济学博士，研究方向为区域开放、自由贸易区等。
收稿日期：2019-04-16。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-14942776.htm
