“证照分离”改革下政府与市场关系的初探
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摘要：随着全球经济一体化进程的加速，各国、地区间的竞争日益激烈，营商环境已成为衡量一国或地区综合竞争力的重要标尺。在这种形势下，推广“证照分离”改革，打破各类许可证对市场活力的制约，破解“准入容易准营难”的难题，为营造法治化、国际化、便利化的营商环境提供制度保障。通过改革实践，政府由过去以批代管的市场管理模式转向放管结合的现代治理机制，做好市场干预减法的同时做好服务优化的加法，赋予市场充分的准入机会和竞争空间;市场在改革进程中自主发挥调节作用，实现资源配置的效益最大化和利益最优化，探索政府与市场两者关系的最佳契合点。
关键词：“证照分离”改革;政府;市场
中图分类号：F203.9 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）018-0058-02
一、引言
2018年11月10日起，国务院决定在全国范围内对首批106项涉企行政审批事项实行“证照分离”改革，通过直接取消审批、审批改备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式将企业经营所需要的营业执照和能分离的许可类证相分离实现“照后减证”，借用政府“有形之手”和市场“无形之手”，着力破解企业“办照容易办证难”、“准入不准营”等突出问题，进一步降低市场准入门槛和制度性交易成本，持续优化营商环境。可以说，“证照分离”改革是“先照后证”改革的完善和深化，是“多证合一”改革的延续和丰富，是“放管服”改革下重构政府与市场关系的创新载体。
二、政府与市场相互作用
第一，政府改革奠定市场发展的坚实基础。
一是政府的职能转变。1988年国务院机构改革首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题，强调要淡化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，强化政府宏观调控和转向行业管理的职能。这一主张对政府权力加以限制和调整，主动把经济决策权交还给市场，同时把精力转向维护市场环境和市场秩序，实现资源配置效益最大化和利益最优化。转变政府职能是政府适应市场经济发展的必然要求，是全面深化改革的关键所在，是推进“放管服”改革的重要前提。“证照分离”改革是转变政府职能的具体实践，再次明确了市场在资源配置中的决定性作用，倒逼政府从侧重事前审批逐步向加强事中事后监管转变。通过分类管理的方式将许可类的证分离出来，清楚区分“证”和“照”的功能，尽可能减少政府审批发证事项，革除与之相关联的寻租权力，寻求达到政府干预与市场调节的最佳结合点。
二是政府的服务优化。原先新注册登记企业如从事需要许可的生产经营活动，须在获得营业执照后再到相关行业主管部门办理许可手续，办理过程存在审批事项多、申请材料繁、办理时限长等问题，耗费大量的时间和精力。为切实解决办证难的问题，政府通过流程再造、网上办理、部门联办、数据共享等措施，推行“证照分离”改革，有效减轻市场主体负担，实现涉企行政审批减事项、减材料、减时间、减环节。改革后，除直接取消审批和审批改备案的事项外，对于实现告知承诺的事项，简化办理流程，制作告知承诺书，提供示范文本，一次性告知审批条件和所需材料;对于保留审批的事项，精简审批材料，公开审批程序、受理条件和办理标准，审批时限压缩三分之一以上，通过在线获取核验减少相关证明类材料，为市场主体提供优质、高效、便捷的服务，进一步营造稳定、透明、可预期的市场准入环境。
第二，市场属性决定政府改革的基本方向。
一是市场的调节机制。市场通过价格、供求、竞争等因素的相互作用，促使生产者、经营者和消费者根据市场变化及时调整自身的市场行为，实现市场的动态平衡。同时，市场的利益导向性会调动市场主体的积极性和创造性，促使资源要素流动，实现资源的优化配置。在这种情况下，政府的干预范围和力度如果超出了市场机制的正常运行需要，就会妨碍市场经济的健康有序发展。“证照分离”改革有利于理清政府和市场关系，改变政府以审批发证为主要手段的传统市场管理模式，将涉企行政审批事项能减则减、能合则合、能简则简、能优则优，并逐步扩大事项覆盖面，为发挥市场调节作用及其竞争机制留出足够的空间，以更开放、更包容的管理方式给予市场主体自主权和准入机会。
二是市场的导向功能。市场交换活动中传递的各种消息、情报、数据等，经过筛选、提取、整合后生成的市场信息能客观反映一定时间和条件下市场上商品的供求关系及其变化趋势，为潜在的市场投资者选择投资领域、调整发展战略、预判行业走向提供了参考价值，同时也为政府分析市场行情、制定市场决策、调控宏观环境提供重要依据。“证照分离”改革，将与市场主体经营活动较密切、审批频次较高、改革后效果较明显的涉企行政审批事项纳入改革范畴，离不开对市场信息的深入分析和深度对接。
第三，政府与市场相互协作。
一是提供法律制度保障。“证照分离”改革的目标是营造法治化、国际化、便利化的市场环境。法治化作为判断改革是否真正落地见效的重要标准之一，这就要求政府在改革推进过程中善用法治思维和法治方式，建立健全配套的法律制度，确保改革在法治的轨道上推进。如直接取消审批、审批改备案等改革事项，既涉及相关法律法规在适用上的调整，又涉及相关政府机构在职责上的调整，部分自主决定改革方式的事项还涉及地方性政策文件的调整，需及时做好相关法律的立改废释工作，做到于法有据，充分发挥立法引领、助推、规范、保障改革的作用，为“证照分离”改革取得显著成效提供有力的制度支撑。
二是构建综合监管体系。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，切实加强审批与监管的衔接，全面推进“双随机、一公开”监管制度，构建跨区域、跨层级、跨部门的事中事后监管机制。不断拓展信息共享的广度和深度，打通办照与办证部门、办证办照与监管部门、监管部门之间、地区部门之间的信息壁垒。
三是发挥市场自净功能。“证照分离”改革将是否具备市场自由竞争能力、市场竞争机制能否有效调节作为前提条件，让市场来选择和评判，促进各类市场主体优胜劣汰。在市场一轮一轮的自我净化中，那些无法满足市场需求，与市场发展脱节，口碑、信誉、市场份额等综合实力处于劣势的企业，必然会被市场所淘汰;那些处于产业链条末端的小微企业，由于过度依赖上游行业，盈利空间和生存空间不断被挤压，最终往往会被横向或纵向整合;那些可替代、可模仿、可复制的企业，在激烈的行业竞争中将逐渐被更具发展潜力和创新意识的同质企业超越和取代。
三、政府与市场效益共享
一是释放市场活力。“证照分离”改革明确了政府和市场的职责边界，打破行政性垄断，促进市场要素自由流动，让更多符合条件的市场主体参与公平竞争，不断释放市场蕴藏的活力。改革还覆盖至部分外商、港、澳、台投资项目审批以及进口商品的备案登记事项，通过规范服务标准、公开办事流程、明确办结预期等举措，进一步扩大对外开放，构建“亲”、“清”新型政商关系和投资环境，加速吸引先进技术、外部资金、高端人才、管理经验流入内地市场，以差异互补的发展模式带动各领域各行业的良性竞争与和谐共生。
二是优化产业结构。从改革的方式来看，“证照分离”改革将属于信息采集、记载公示、管理备查类的各种证照尽可能整合到营业执照上，为相关行业主管部门获取信息、开展行业引导、制定产业政策提供便利性和时效性。从改革的事项来看，首批改革事项主要分布在服务业领域，包括餐饮等传统服务业，信息、会计、金融等现代服务业，以及文化旅游、医疗健康、影视娱乐、现代物流、职业培训等新兴服务业，通过减少企业领取营业执照后的行政审批事项，简化有关审批手续，将服务业市场准入的阻力转化为推进产业发展的动力，促进服务业结构性调整和优化，继而带动其他两大产业融合发展，不断培育新的经济增长点。
四、结语
“证照分离”改革是深化“放管服”改革的一项重要实践课题。这一课题针对市场主体最关心的难点痛點堵点问题，从市场准入环节入题，打破制度藩篱，前移改革创新关口，从源头上激活市场、要素和主体;接着，从政府和市场的关系定位解题，适时转变政府行政理念，减少政府对市场的干预，强化市场调节和主体自主意识，使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用;最后，以优化发展环境结题，通过改革引领推进服务型政府建设，以“减证”促进“简政”，最大限度释放改革红利，切实为市场主体减负，在公平准入、公正监督、公开信息等方面形成核心优势为市场的高效可持续发展提供全方位保障。
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