《巴黎协定》背景下全球碳减排新机制探析
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[摘 要] 《巴黎协定》确立了“国家自主贡献+5年评审”为核心的自下而上的碳减排新模式。波兰气候变化大会通过的《协定》实施细则为2020年后全球环境治理提供了具体指引。本文阐释了围绕“国家自主贡献”建立的减缓、适应、全球盘点和透明度的减排模式，并分析其存在的局限性。与此同时，2020年后全球环境治理机制也在发生改变。把握《协定》和实施细则制定前后对中国的影响，提出中国在《协定》背景下的低碳发展之策。
[关键词] 巴黎协定;减排;INDCs
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 13. 070
[中图分类号] D996.9 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）13- 0170- 02
0 引 言
一把剑——达摩克利斯之剑高高地悬在人类的头上，那令人提心吊胆的悬丝，就是环境。《巴黎协定》（以下简称：《协定》）的签署，开启了全球绿色低碳发展的新局面，将升温控制在2℃成为全球环境治理新的目标和挑战。此外，刚刚落下帷幕的波兰气候变化大会为《协定》的实施做好准备，会议就如何履行协定具体内容做出全面平衡的一揽子计划，就全面落实协定、提升全球气候行动做出了详细安排。中国作为最大的发展中国家和温室气体的排放国，引发来自南北两方的巨大压力，在经济发展过程中对全球气候变化以及生态系统造成了巨大的影响。本文以《协定》实施细则的出台为契机，探析《协定》背景下全球碳减排新机制。
1 《巴黎协定》的减排模式以及局限性
1.1 《巴黎协定》的减排模式
《协定》制定了气候变化的长期目标，将全球升温控制在2℃之内，努力限制在1.5℃，到2080年实现净零排放。其最大的亮点是将所有缔约国都纳入了保护地球生态环境确保人类可持续发展的环境命运共同体。首先，各缔约国在2020年前向联合国秘书处提交到2050年乃至更长期间的低碳战略。其次，缔约国就其同意提交的国家自主贡献（简称：INDCs）定期在整体进度上进行促进性全球盘点。细则规定于2030年举行第一次全球盘点，并且各个国家提供的INDCs主要为减缓行动信息，同时缔约国有权提供适应、资金等信息。再次，缔约国要定期提供温室气体排放清单和履行的进度追踪信息，为全球盘点提供参考。最后，每个缔约国定期依照透明的方式开展工作。细则考虑到发展中国家的国情，为发展中国家履行报告义务做出了灵活的区别安排。
1.2 《巴黎协定》的局限性
《协定》解决了部分气候变化问题，在可预见的未来有可能会出现搭便车或者倒车现象，从而引发更具有争议的问题。《协定》是继《京都议定书》（以下简称：《议定书》）之后，第二个具有法律约束力的国际公约。首先，《协定》若干条款具有约束力。此条款只是约定对各方自主贡献进行审查，且审查只对发达国家具有约束力。其次，《协定》的大多数条款对大企业而非对小农有利。其提出的将退耕还林作为碳交易的核心，引起了世界各地很多农民和土著居民的反对，仍然倾向于维护大企业的利益。最后，发达国家资金援助发展中和最不发达国家应对气候变化并没有达成具有法律约束力的条款。筹集的资金绝大部分都是来自碳补偿等市场资金，没有公共资金的来源保障。
2 《巴黎协定》全球环境治理机制的变化
2.1 气候治理模式的变化
《议定书》对发达国家规定了自上而下的强制减排模式，在气候变化领域主要体现为“下”遵守“上”设计的方案、路线，“下”多限于被动执行具体在气候变化对应领域，“上”为缔约国的行动、方案等。[1]《议定书》具有普遍的法律约束力和严格的遵约机制，但是美国从未批准，且加拿大于2011年宣布退出，实际上并未取得显著的成效。在后京都时代下，这种自上而下的减排模式没有得到很多国家的认可，反而該种治理模式的弊端日益凸显。
《协定》确立了INDCs为核心的自下而上的治理模式，因此，各缔约国依据自主贡献的形式，自主制定减排计划。INDCs构建了各国自主贡献的新型的全球气候治理体系，已经有188个缔约国提交了INDCs，覆盖了全球90%的温室气体排放。此外，发达国家在资金、技术和能力建设方面帮助发展中国家应对气候变化，从而避免了某些发达国家利用INDCs逃避减排义务的可能性。
2.2 共同但有区别责任的变化
鉴于《公约》所涉的发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况，特别是那些对气候变化不利影响特别脆弱的发展中国家，因此，《协定》改变了之前发达国家和发展中国家的划分，重新划分为发达国家、最不发达国家以及发展中国家和小岛屿发展中国家三类，这意味着国际社会充分考虑了最不发达国家和小岛屿发展中国家的主张。就减排而言，中国等发展中国家被加重了减排责任。一方面，发展中国家所取得的发达国家的援助将逐步减少;另一方面，发展中国家有可能对那些最不发达国确立的共同但有区别责任原则也随之发生了变化。总之，《巴黎协定》遵守了适用共同但有区别的责任原则，弱化了该原则的适用基础。
3 《巴黎协定》背景下碳减排新机制对中国的影响
3.1 《巴黎协定》制定前
在京都时代，中国属于非附件一国家，不承担量化的减排义务。一直到后京都时代，根据“巴厘行动计划”，发展中国家应在可核实的资金、技术与能力建设支持下采取适当的减缓行动。因此，中国在2009年以前把碳排放作为约束性指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划。此后，中国于2010年正式向秘书处提交了2020年行动目标。在全球气候治理的进程中，中国已经不可能再像京都时代那样置身事外，而应该积极参与其中，承担减排义务。中国政府于2015年向秘书处提交了应对气候变化的INDCs文件，确立了中国的CO2排放量在2030年达到峰值，以及单位国内生产总值的CO2排放量比2005年下降60%-65%的目标。 3.2 《巴黎协定》制定后
国际社会体系的无序性和无政府状态以及各国之间的利益博弈促使各个主权国家之间开展相互合作，因此，《协定》的达成，主要是参与全球气候治理的大国的合作和相互妥协行为，否则，巴黎气候大会也不会取得实质性的成果。中国在与国外举行的气候会议上，重申落实《巴黎协定》的坚定承诺，发出推动应对气候变化国际合作的积极信号。此外，在2018年底举行的波兰气候变化大会上，中国代表团就涉及的重点、难点、焦点问题贡献中国方案和智慧，为细则的顺利达成做出了贡献，得到了国际社会的高度赞誉。
4 《巴黎协定》背景下中国碳减排机制的完善路径
4.1 完善INDCs减排目标，确定立法方向
INDCs是华沙气候变化大会上提出的减排承诺。就INDCs来说，还有继续完善的空间。一方面，中国INDCs应增加温室气体减排的类型。中国INDCs确立的减排承诺对象为CO2，不包括二氧化硫等其他的温室气体。其他国家的INDCs大部分都将温室气体扩展至CO2、甲烷和氧化亚氮等六类温室气体。全球仅中国的INDCs限于CO2，并不是中国对其关注度不够。另一方面，中国的INDCs应充分阐述中国温室气体减排目标实现的难度。
4.2 推进碳排放权交易立法，夯实市场化的减排机制
碳排放权交易是控制温室气体、应对气候变化的一种市场化的减排措施。目前正处于《议定书》到《协定》的过渡期，碳排放交易机制仍然是碳减排机制中的核心机制。一方面，《协定》并没有禁止市场化的减排手段，只是规定缔约方可以采取符合温室气体排放和气候适应型的路径实现减排承诺;另一方面，中国2017年底碳排放交易市场的全面启动，涵盖石化、化工、建材、钢铁等八大重点行业，超过欧盟排放交易体系成为全球最大的碳交易市场。但是目前碳排放交易顶层设计悬而未决，因此，首先，尽快出台碳排放交易法律法规，明确交易的原则和具体的规制设计;其次，对碳交易及其衍生的碳金融、碳期货等建立完备的管理和监测制度;最后，由市场主导碳交易价格，促进企业主体自发自主减排。
4.3 强化国际和国内立法的衔接，推进《协定》的全面落实
国际和国内立法的有效衔接是落实《协定》和实施细则的必要条件。第一，加强与发达国家之间的合作。中国现在仍需要发达国家的资金、技术、和能力建设的援助，但是作为发展中大国，中国也需要对小岛屿发展中国家与极不发达国家进行援助，以实现环保资金和技术的引进来和走出去。第二，对传统的环境与能源立法予以完善，保障外商投资经营的权利，用环保手段加强《对外贸易法》的实施，完善林业碳汇、陆地碳贮存和吸收碳汇机制。第三，将新环保法中确立的清洁发展机制（简称：CDM）通过制定高位阶的行政法规予以细化，提高法律权威和约束力。
4.4 优化能源结构，实现国家自主贡献承诺目标
近十多年以来，中国的能源消费增长迅速，原因在于：其一是经济快速发展的需求，其二是化石能源碳排放的低成本。《協定》的签署为我国绿色经济与生态文明建设提供了机遇，可以倒逼我国国内经济向低碳经济转型，促进新能源的开发与利用。在我国“富煤缺油少气”能源禀赋的约束下，须从能源消费和供给入手。其一是充分利用石油输出组织、美国页岩革命作用大降促使国际油价陷入低迷之机，与中东地区签订长期的供货合同;其二是通过技术和体制创新，发展非化石能源，加强“互联网+”智慧能源体系建设，建成低碳现代能源体系。
主要参考文献
[1]秦天宝.论《巴黎协定》中“自下而上”机制及启示[J].国际法研究，2016（3）：64-76.
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