我国行政审计监督法律制度研究

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　　摘要：十九大报告提出要持续改革审计管理体系，创新监管方式，促进经济社会健康安全运行。由此，绘出了依法行政共同推进、保障权力制衡、提高行政效能的宏伟蓝图，行政审计监督法律制度将走向不断健全、完善的道路。自1994年《审计法》出台以来，行政审计监督已步入法制化，尤其是十八大以来，审计监督力度持续加强，监督效果显著。然而，我国行政审计监督法律制度体系存在着不合理、不健全，专业化水平低等缺陷，与新时期国内高速发展的经济建设、行政工作不相适应。基于此本文首先对行政审计监督制度的内涵进行阐述，为研究奠定理论基础;随后，剖析我国行政审计监督立法存在的不足，并据此提出我国行政审计监督法律制度的完善对策，为改革审计管理体系、创新监管方式提供理论依据，促进行政审计监督功能的充分发挥，为统筹协调全面依法治国奠定坚实的基础。
　　关键词：行政审计 审计监督权 法律制度 存在的问题 完善对策
　　行政审计制度是国家监督体系的重要内容，是维护财政经济秩序、保障经济社会健康运行的基石。基于公共受托责任理论，构建完善的行政审计制度、创新监督方式，是十九大以来完善国家治理体系的重要组成部分，有助于建立“法治政府”、“服务型政府”，发挥审计“免疫系统”的功能，强化权力运行制约与监督。
　　一、行政审计监督制度的内涵
　　（一）行政审计监督制度的概念
　　行政审计制度在国家机构中地位显著，有助于保证国家职能部门有序、稳定运转，主要包括三个层面的内容：第一，对审计机关的设立、组织、职能等进行明确的规定。中央、地方审计机关设立是核心，是具体执行对国家权力的监督。第二，明确地方审计机关的关系。地方受中央的直属领导，以《宪法》、《审计法》为核心，确保行政审计工作的独立行使。
　　行政审计监督旨在通过对国家机关经济活动进行审计，其实质由四个要素构成：一是，方式要素，运用审计实施行政监督。二是，主体要素，宪法规定由审计机关行使。三是，权力要素，审计具有监督权。四是，对象要素，行政机关及行政人员。
　　（二）行政审计监督制度的特点
　　行政审计监督贯穿于国家机关经济稳定运行过程，保障行政经济有序、公共资源合理利用，其特点表现为：
　　一是，强制性。行政审计是由《宪法》、《审计法》所规定，层级较高，由此，对行政审计的强制性进行了强调。凡涉及国家财政资金的单位、工作人员都依法接受行政监督，对提出的问题、处理结果依法整改。通过法律的规定，确保行政审计的威慑力。
　　二是，职权法定性。行政审计是审计机关依据法律规定行使职权，做到有法可依、有理有据。在行政审计实务中，必须在法律框架约束下进行，公平公正，依法履行职责、受社会公众的监督。
　　三是，独立性。行政审计工作的开展，不受其他单位、个人的干扰，独立进行，确保审计结果客观公正，有效地防范经济类型案件，提升审计监督的效果。国家从法律、制度层面，对行政审计机关的经费、人员配备、领导任免等基于独立性原因做出部署，以确保审计监督工作能够合法、合规、独立进行。
　　四是，系统性。行政审计机关规模庞大，在国家经济社会运行中发挥着“免疫系统”的功能。各层级机关构建行政审计系统，实施整体防御，保障国家资金有序使用，防范舞弊、挪用、贪污等违规违法事件。
　　五是，广泛性。行政审计的监督权力来自于人民，在行使审计职权时，尤其要关注社会民生工程，体现执政党为人民服务的理念。行政审计不仅仅是经济审计，还要兼顾环境审计、资源审计等，推进民主法治，促进经济社会健康、稳定运行。
　　二、我国行政审计监督立法存在的不足
　　《审计法》自1994年出台，在2006年进行了修订，明确将行政审计定位于“维护财政经济秩序，提高公共资源利用率”。随后，相继出台了审计条例、准则等进行辅助，尤其是财政金融审计监督方面的法规，行政审计监督立法体系不断完善。然而，由于我国行政审计起步较晚，《审计法》也已修订了十三年，当前在监督立法方面还存在着不足之处，具体如下：
　　（一）行政审计监督独立性缺失，影响审计结果的客观性
　　《宪法》、《审计法》对行政审计监督的机构设置、职权行使等做出了明确的规定，但在具体的实施中，存在着独立性缺失的问题，影响了行政审计工作的公正性、客观性。双重领导体制下，行政审计机关同时受中央、地方领导，而在具体的审计实务中，审计对象往往是地方行政机关、重点项目，在监督过程中难免受到限制与制约。行政审计机关运行的经费依靠国家财政拨付，而二者之间又是审查与被审查的关系，尽管相关法律规定审计经费列入政府预算中，但实际拨付并不理想，影响到行政审计工作的有序推进。行政审计监督独立性缺失还表现在地方审计机关领导的任命，往往由地方政府領导提名，这难免给行政审计工作造成制衡，在职权行使中受到约束。可见，地方审计机关受地方政府领导、经费由地方财政拨付、任命需地方政府提名，由此导致行政审计工作的权限受到了限制，畏手畏脚。现行的行政审计监督体制，存在独立性缺失的问题，有碍行政审计工作的客观性与有效性。
　　（二）行政绩效审计缺乏规范化，影响审计监督职能的发挥
　　《宪法》、《审计法》确立了行政审计机关的审计权威，对绩效审计的内容做出了具体的规定，如不仅包括国家资金使用审计，还有公共资源利用审计，旨在构建完善的审计监督制度，使行政审计工作有法可依。然而，关于行政绩效审计的标准、方法等未进行具体规定，审计流于形式、问责制度缺失，影响了审计监督职能的发挥。虽然行政审计均形成了报告文件，但由于审计评价标准不统一、方法不明确，导致审计结果无法形成统一标准，无法发挥出为政府决策提供指导的功能。例如，对涉及国家资金的审计，更依靠于财务数据作为审计资料，但公共资源利用审计因缺乏标准导致大多依靠主观性判断，难以给政府提供有益的参考。受双重领导体制的约束，导致行政审计机关自主配置审计资源、开展审计监督受限，且由于问责制度不充足，影响到审计效果。缺乏追求机制已成为审计监督体系最薄弱环节，存在地方政府领导对行政审计工作认识不足、支持不够，导致行政审计自主性、裁量权受限，审计工作流于形式。 　　（三）审计结果公告制度不健全，影响了公民的知情权、监督权
　　《宪法》、《审计法》对审计结果公告制度进行了规定，但并不具有审计实务操作指引。虽然审计相关的条例、试行办法、规定等对审计实务操作进行了具体的规定，但立法位阶较低，且与行政、民事诉讼法等上位法存在着冲突，给行政审计工作造成障碍。例如，针对行政审计机关能否行使财产保全并未有明确的规定。对审计结果公告缺乏刚性约束，导致行政审计机关在公告实践中主观判断性较强。例如，公告的内容、公告的期限、公告的范围、行政相对人的申辩权等，未进行明确规定，政府部门在签发审计公告时，基于政府绩效、形象等考虑，会直接影响到审计结果的公告，如重大、敏感问题选择不报告，导致审计资源的浪费。审计公告制度不健全、不具体，导致部分人利用漏洞暗箱操纵，审计结果缺乏真实性，影响了公民的知情权与监督权，审计机关丧失了权威性。未对审计结果的法律责任进行明确规定，问责追责机制不明确，导致案件线索泄露、处理结果反馈不及时等，增加了行政审计风险。
　　三、我国行政审计监督法律制度的完善对策
　　自1994年《审计法》出台以来，我国行政审计监督工作步入法制化阶段，但随着国内经济建设高速发展、行政工作复杂化等，现有的制度体系已显得滞后，基于行政审计监督立法中存在的不足，有序提出行政审计监督法律制度的完善对策：
　　（一）改革行政审计监督体制，提升行政审计的独立性
　　充分发挥行政审计监督职能，必须确保对独立性的价值追求。提高审计机关负责人任命的独立性、财政经费的独立性，从立法层面使行政审计部门归属权力机关，使行政审计工作不受同级政府的领导与过多干预，推进审计工作的独立性，保障监督工作顺利推进。构建省级审计机关管理制度，对领导任免、人员配备、经费拨付等进行统一管理，实行垂直领导，经费纳入到省级财政预算中，报告工作直接向上级审计机关汇报，逐级至审计署，从而保证行政审计监督的独立性、权威性。结合国际利马宣言的提倡，继续完善现有的审计体系，将审计署归于全国人民代表大会常务委员会，打破现有的双重领导模式。地方审计报告逐步上报到审计署，再由审计署定期向人大常委会报告，由此提升行政审计的独立性。
　　（二）完善审计公告准则，赋予公民监督权与知情权
　　行政审计是人民赋予审计机关的权利，公民拥有监督权与知情权。由此，审计报告应公开、公正、公平，既能起到震慑作用，又使公民行使权利、提高监督效率。从法律层面规范审计结果公告制度，增强实际应用性，使公民对行政审计工作能够更深入认识，提高审计机关的公信力。例如，制定审计结果公告操作流程，保证审计信息传递、披露、反馈的合法地位，弥补审计公告缺位的问题。又如，明确审计结果公告的法定内容，落实法律责任，推进政府信息的公开，增强行政审计工作的影响力与震慑力。需要强调，扩大公民的知情权、参与权，必须将影响恶劣的社会行为排除在外，避免给社会造成不良的影响，尤其是要多公布积极向上的事件，发挥舆论导向、正面引导社会公众。完善审计公告准则，需要相应的法律制度进行规范，例如《审计责任法》、《审计公告准则》等，不断完善立法、规范审计公告规则。在对审计结果进行刚性规定的同时，还需与现有的相关法律进行契合，缩短程序、减少劳动力损耗，完善信息反馈机制。例如，审计公告中对财产的封查，应按照《民事诉讼法》的相关条款，及时进行封存、保管、拍卖，提高审计公告的效率性。
　　（三）完善绩效审计法律法规，推动政府执政能力的提升
　　随着经济高速发展、行政工作复杂化，给行政审计工作带来了巨大的挑战。由此，构建科学的绩效审计评价体系，能够使行政审计工作始终保持在科学性、合理性的大框架下进行，也体现了与时俱进的创新理念。推进行政绩效审计的量化标准，引入3E理论，即产出（efficacy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness），通过对比深度挖掘和处理存在的问题，统筹提升政府形象。结合部门的特点，尤其是合理确定绩效审计项目，配合量化标准制定行政绩效审计的定性标准，推进行政审计工作的高效、快捷。随着国内经济建设速度加快，对每一个项目展开行政审计，既浪费了资源、又效率低下，由此，持续推进重点项目审计并突出绩效审计的重点。关注民生工程，尤其是涉及群众利益的项目，如棚户区改造项目、教育城建设项目、环境保护项目等，利用有限的审计资源监督重点项目，更好地发挥行政审计效率，推动政府执政能力的提升。完善政府绩效审计程序，利用大数据分析、挖掘，实施层层细化的行政审计绩效监督，优化审计资源、提升审计质量。
　　（四）创新行政审计监督方式，推进审计工作与时俱进
　　随着国内经济建設大步推进，城镇化、工业化步伐加快，且政府部门业务日趋复杂，审计需求与资源矛盾日益激化，创新行政审计监督方式成为必然趋势。借鉴国外先进经验，适度引入新型监督体系，补充完善监督方式，进而提升审计的覆盖面、专业化。例如，当前注册会计师事务所等中介机构承担着上市公司审计事务，通过公开招标的方式，引入经验丰富的审计人员参与到行政审计中，提高审计的专业化、科学化，将其作为一种有力的补充。又如，利用信息系统实施远程审计，对被审计单位的财务系统、审批流程等进行分析、对比，借助于行政审计专用网络进行查询，对经济活动进行监督，优化审计资源，有助于提高审计效率与质量，凸显新审计模式，缓解审计需求与资源矛盾的现状。鉴于信息安全的考虑，行政审计人员在实施远程审计时，必须要授予操作权限，将其视为现场审计的有力补充。新形势下，行政审计工作必须与时俱进，采用统一流程化的模式，发挥“独立一效能”的均衡，构建具有中国特色的监审合一体系。
　　结束语：新形势下，行政审计事业作为监督国家发展的主力军，关系着经济建设有序推进、提升行政效率、构建法治中国，持续改革审计监督体系是必然趋势。对我国行政审计监督立法存在的不足进行剖析，并提出了改革行政审计监督体制、完善审计公告准则、完善绩效审计法律法规、创新行政审计监督方式，依法独立行使审计监督权，为行政审计工作改革打开新思路。
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