城市规划审计思路及常见问题探析
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摘 要：城市规划审计的基本思路是，在掌握规划管理部门工作运行流程和工作重点的基础上，围绕《城乡规划法》及相关法规审查城市规划的编制、实施、监督等方面的情况。
关键词：城市规划;规划制定;规划实施;规划监督
首先要掌握被审计单位的工作运行流程和工作重点。通过与单位业务人员谈话询问，审阅制定的有关规划管理的法规制度文件、业务文书和工作总结等资料的方式，摸清其工作运行流程和工作重点。如大部分城市都根据相关规定成立了城市规划管理委员会，负责城市规划管理重要事项的决策、协调工作，委员会主任由市长担任;有些城市的规划监督、执法工作不由规划局负责，而在城市管理综合执法局;有些市县的规划管理工作分区域由建设局、工业园区管委会负责。对这些规划管理工作情况的了解是进行下一步审计的基础，也是对审计发现问题的责任单位进行认定的依据。
一、规划制定方面
要顺着“省域城镇体系规划-城市总体规划纲要-总体规划-控制性详细规划（基础设施和公共服务设施专项规划）-修建性详细规划-近期建设实施规划”的主线，通过审阅规划修编申请、上级政府审批文件，检查城乡规划的编制、审批和修改是否符合法定权限和程序;通过将下位规划与上位规划进行衔接性对比，检查下位规划的编制、修改是否以上位规划为依据，上位规划确定的强制性内容是否在下位规划中得到贯彻落实。这方面常见的问题比较多。
一是未对城市总体规划的实施情况开展及时评估。《城市总体规划实施评估办法》规定，要将依法批准的城市总体规划与城市现状情况进行对比，全面评估城市总体规划各项内容的实施情况，客观分析城市总体规划的实施效果。《甘肃省城乡规划条例》规定，每3年应当对城市总体规划开展1次评估，每5年对乡镇规划和城镇体系规划开展1次评估。评估后认为确需修改规划的可提请修编规划。
二是城市总体规划修编进展缓慢，规划编制滞后于城市建设。城市总体规划的调整和修编需要经过资料收集与分析、方案制订、评审修改等一系列过程，需要耗费一定的时间，这有利于保证规划本身的科学性、合理性，但有些城市总体规划修编时间长达6年，造成控制性详细规划、修建性详细规划缺乏上层规划的指导、约束而无法深化细化，且缺乏合法性和强制性，导致规划对具体的微观建设起不到从严控制的作用。
三是控制性详细规划覆盖率低，对城市建设的控制引导依据不足。新增规划用地的控制性详细规划应当在总体规划批准后的2年内完成制定。
四是控制性详细规划、专项规划对城市总体规划确定的强制性内容调整较多。有些城市随意改变规划确定的地块用途及兼容性、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施等强制性内容，出现城市建设不是围绕规划转而是规划围绕建设转的局面，损害了规划的“龙头”作用和强制性、严肃性。
二、规划审批备案方面
《城乡规划法》对省市县乡各层级城市的各类规划的修编审批、备案等程序都有明确的规定，审计人员顺着法定的规划修编程序，通过审阅规划修编过程中形成的程序性文件以及询问被审计单位人员，比较容易发现这方面的问题。这方面问题主要有，一是未经审批修改和调整控制性详细规划、专项规划等;二是对规划的修改调整未经专题论证，未征求利害关系人意见、未向社会公示等;三是经过审批的规划未按规定向同级人大和上级政府备案。
三、规划实施方面
对规划实施情况的审计，要顺着“控制性详细规划-用地规划许可证（规划条件通知书）-工程规划许可证（建设工程设计方案核定通知书）-建设工程规划竣工验收合格书”的逻辑关系，对比规划条件是否依据控制性详细规划的强制性内容拟定，工程建设是否执行了规划条件等，逐个环节审查控制性详细规划的执行实施、控制遵守情况。对这方面的问题审计人员应当作为审计重点进行审查。
一是违反城乡规划法城乡规划集中统一管理的规定，下放管理权，存在多个单位行使规划许可，多头审批“一书两证”的现象。《甘肃省人民政府关于进一步加强全省城乡规划工作的意见》（甘政发〔2014〕94号）明确指出，各市县政府要对所辖行政区域范围内的城鄉规划工作实行统一管理，不得随意下放城乡规划管理权。一些城市以政府文件形式将中心城区城乡规划管理职能下放到区政府、开发区或工业园区管委会，城市规划多头管理，多头审批“一书两证”，难以保障城市总体规划统一管理和实施。
二是突破总体规划确定的城市建设用地规划范围进行建设。一些城市直接在总体规划确定的用地范围外进行新区、开发区、工业园区建设，严重违法。
三是按照未经批准的控制性详细规划许可项目。以未经审批的城市总体规划编制的控制性详细规划许可项目，法定依据不足，还存在随意调整强制性指标情况。
四是违规审批建设项目，规划许可中违规调整控制性详细规划确定的强制指标或违规变更规划条件。
四、 规划监督检查方面
对规划监督检查方面问题的审查，审计人员要采用查阅执法案卷，现场查看，从媒体、网络等渠道了解该地区违法建设舆情，抽查重点市政公用、商业开发、及关注度高的项目等方式进行审查。 这方面问题主要有两类。
一是将城乡规划的违法违规查处处罚权委托到城市综合执法局负责实施，存在部门之间分工协作机制缺失，违法违规建设项目得不到查处，违法责任主体得不到追究处罚的问题。将城乡规划的违法违规查处处罚权委托到城市综合执法局本身符合中央精神，但委托后执法效果大打折扣确是问题所在。对此类问题的审查，就要求审计人员通过到项目现场实地查看，通过发现一定量的未被依法查处的违法建设案件来确定，如规划区内存在已建成建筑物顶层擅自加建和城中村自建房的加层、加建现象，未按照核定的规划条件进行工程建设以及未批先建等违法建设行为。
二是对违法建设案件未进行依法处理。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形、无法采取改正措施消除影响的情形、按期拆除的、逾期不拆除的、不能拆除的均有详细明了的处理处罚依据和措施。同时还规定，处罚机关按照以上规定处以罚款，应当在违法建设行为改正后实施，不得仅处罚款而不监督改正。在规划执法实际工作中，就存在不严格按照法定比例进行处罚、对违法建设行为仅处罚款而不监督改正的问题。
对规划实施和规划监督检查方面的审计，审计人员可以充分利用省级规划管理部门卫星遥感监测辅助城乡规划督察中图斑反映的规划违法违规行为成果。
参考文献：
张舰.“城市总体规划实施评估理论与方法研究。” 研究生部 （2012）.
赵明凤.“关于做好审计工作的思路和探讨。”太原城市职业技术学院学报 9（2011）：75-76.
张舰.“城市总体规划实施评估理论与方法研究。” 研究生部 （2012）.
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