关于区县财政工作的思考

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　　摘要：区县财政是国家财政的基础，其发展状况直接关系着国家财政的振兴及国家政权的稳定，关系着国家经济建设能否持续快速发展。1994年推行分税制改革以来，逐步扭转了中央财政困难被动局面，为加强国家治理、全国重点基础设施建设打下坚实基础。由于后续转移支付制度不健全，财权与事权责任划分不明晰，给地方财政特别是区县财政造成巨大支出压力，并随着经济社会发展压力不断加大。分析区县财政存在问题及成因，针对债务规模较大、防控风险能力较差、资金使用效益不高等情况，就如何壮大区域经济、规范收支管理、化解债务风险等进行探讨，对财政管理具有重要意义，关系到政权稳定、社会和谐、群众生活。
　　关键词：区县财政;预算管理;财务监管
　　区县财政是国家财政管理体系中的基础环节，也是区域经济发展的重要推动力量。近年来，国家深入推进财政改革，规范基层财政管理，在建立公共财政、阳关财政方面取得显著成绩，但区县财政在保障地方运转、促进区域经济发展等方面承受更大压力，同时存在许多困难。本文以西部某区为例，就当前区县财政管理取得的成绩、存在的问题及成因、解决问题的建议与大家共同探讨。
　　一、区县财政管理取得的成绩
　　（一）预算管理取得突破
　　财政工作中，预算管理工作首当其冲。目前区县预算管理从“粗放式”已经向“精细化”转变，改变了传统的“基数加增长”预算编制方法，实行“零基预算”，提高了预算的准确性。同时严格实行“二上二下”编报程序，由基层编起、逐级汇总，明确预算编制各阶段具体任务和职责分工，实现预算编制程序化、规范化和制度化，增强预算科学性和准确性，形成了职责分工明确，协作有力，积极高效的工作机制。按照预算法规定，能够及时、规范、完整做好预决算公开工作，做到时间统一、平台统一、内容统一、格式统一，坚持问题导向，注重公开实效，积极接受社会监督，打造阳光财政。
　　（二）债务管理明显规范
　　落实《预算法》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）等法律文件精神，随着政府债务审计监督和问责力度不断加大，债务管理工作得到高度重视，债务举借、使用、偿还和监督管理行为得到有效规范。为打好“三场攻坚战”，有效防控政府债务风险，地方政府出台《政府债务管理办法》和《政府性债务化解方案》，发挥财政监管职能，及时偿还债务本息，有效化解债务风险。同时剥离融资平台公司政府融资职能，加快转型，规范运作，政府或有债务规模有效控制。
　　（三）财政监管体系初步形成
　　通过实施国库集中支付改革、开展财政投资评审、推进预算绩效管理、加强国有资产管理、推行电子化政府采购等措施，“五位一体”现代财政管理制度初步形成，财政资金全程监管日趋完善。同时加强财政、预算单位内部控制管理，确保权力规范运行。通过完善管理制度，变事后监督为事前事中监督，有效防范违规行为发生。
　　（四）资金效益逐步提高
　　通过规范部门预算管理，健全单位内部控制制度，加大审计监督力度和建立项目绩效评价制度，财政资金使用得到有效规范。特别是建立完善项目事前、事中及事后绩效评价制度，严格立项程序，从源头上防止项目绩效不佳;项目实施过程中，通过规范项目变更事项，加强项目进展情况考核;项目完工后除竣工审计评审外，还评价项目是否发挥预期效益，并长期关注其变化情况。同时加大存量资金统筹使用力度，对进展缓慢的项目资金及时盘活，统筹用于经济社会发展急需领域，财政资金效益得到显著提升。
　　二、目前区县存在的问题及成因
　　当前区县财政困难的形成原因，既有客观的，也有主观的;既有历史的，也有现实的;既有运行体制的原因，也有工作机制的原因。综合分析，主要有以下方面：
　　（一）经济基础薄弱，结构不尽合理
　　目前，西部区县经济普遍缺乏活力和前景广阔的支柱产业，民营经济以中小企业为主，经济规模较小，占比较低，增长缓慢，抵御政策调整和市场波动能力较差。以高陵区为例，支柱产业为制造业、房地产业和建筑业，受国际国内经济形势、供给侧结构改革和房地产市场影响波动较大。同时区域经济结构不尽合理，“一二三”产业比重全市不匹配，服务业发展滞后，特别是新兴服务业发展质量不高。近年来，虽然先后出台《支持服务业发展优惠政策》《加快服务业发展二十条》等激励措施，但成效不佳。
　　（二）减免政策落地，短期内收入影响较大
　　国家通过实施减税降费政策，减轻企业负担，支持实体经济发展。以财政收入的“减法”换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。国家减税降费政策主要集中在制造业、中小企业、科技初创企业和民营企业税收的减免，同时取消行政事业性收费项目，压缩非税收入规模。目前西部区县主要以制造业和中小企业为主，减免政策将直接影响其税收总量。减免政策落地初期，由于激活經济作用尚未显现，而收入规模却明显下降，短期内将使区县财政困难加重。
　　（三）债务规模庞大，还本付息压力巨大
　　以前，区县级债务管理不尽规范，举债方式多样，根源复杂，涉及面广，化解难度大。近年，国家通过堵后门，开前门，举债行为得到规范，但历史原因形成的政府债务规模庞大，每年还本付息压力大。据统计，许多区县综合债务率徘徊在100%左右，每年还本付息支出达到财政支出15%以上，严重制约当地经济发展。同时专项债券资金运营管理不尽规范，只注重举债和前期项目建设，不重视后期项目运营及回笼资金管理，甚至回笼资金挪用到其他项目建设，造成还本付息资金无法保障。
　　（四）分税制后，财力向上层层集中
　　现行财政体制属于财力层层向上集中的机制。主要表现在中央集中财力的程度不断提高，集中程度过大，集中速度过快，必然影响地方财力，影响地方承担的支出事项。中央财政收入占全国财政收入的比重，从分税制前的不足30%增长到接近60%。同时分税制改革后，省市两级政府财力集中程度也在不断加大。每级财政体制的共同特点是采取层层集中的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多，增长潜力大的税种全部或高比例地上划。这样，处于基层的区县级自然困难。比如，费改税的环境保护税和水资源税全部由省市按3：7分成，未向区县分成。 　　（五）转移支付制度不健全，支出管理不合理
　　一是分税制改革后，与之配套的转移支付制度尚未完善，支出责任与事权划分不明确，造成“财力向上层层集中，支出责任层层下移”，导致区县“财少事多”，支出压力巨大，重点是一般转移支付比例较小，区县统筹使用资金严重受限。二是主要支出领域压力较大。特别是义务教育、城乡低保、医疗卫生、养老保障等社会事项，及道路建设、城市绿化美化等基础设施建设，项目规模大、投资多给区县财政形成支出压力。同时部分省市投资项目，要求区县按比例配套资金，同样造成区县支出压力。三是机构臃肿，财政供养人员较多，区县成为典型的“吃饭”财政。今年上级多次出台上调财政供养人员工资，增加考核奖等政策，另外对公检法司、审计、纪检、有毒有害等岗位实行特殊补贴，直接增加区县财政负担。
　　三、解决当前问题的建议
　　（一）加快经济发展，培育经济增长点
　　经济决定财政，解决区县财政困难的根本途径是发展经济，壮大财源。一是立足工业强县，大力发展新兴工业，利用财政杠杆，给予政策倾斜、投融资帮助，科技创新等方面给予扶持，帮助中小企业快速发展壮大，让经营困难的企业走出困境并逐步迈入规上工业行列。二是发展农业产业化。按照工业经营理念发展农业，积极调整农业产业结构，大力创建农业产业品牌，通过农产品加工拉长农业产业链，增加农产品附加值。按照市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户模式，推动农业产业化经营，以农业产业化促农增收，增加财政收入。三是做好招商引资工作。将招商引资作为一号工程，实施招商引资战略，坚持“引资”与“引智”相结合，实现借外发展，促进区域经济提档升级。
　　（二）规范收支管理，提高资金效益
　　一是强化收入征管。在全面贯彻落实国家减税降费政策的基础上，加强税收征管，杜绝跑冒滴漏，确保应收尽收。同时挖掘增收潜力，努力将减收不利因素降至最低。二是加强支出预算管理。进一步规范、细化预算编制，提高预算准确性和完整性。规范账户管理，集中财政资金，提高资金使用效益。三是完善监管体系。进一步完善国库集中支付、政府采购、资产管理、绩效评价、投资评审、审计监督制度，尽快建立动态监控制度，变事后监督为事前和事中监督，最大限度规范支出行为，提升理财能力。
　　（三）完善转移支付制度，明确事权与支出责任
　　逐步完善区县财政体制，按照建立公共财政的要求，合理划分区县财权、明确事权，确保区县有稳定的收入来源，加大上级对下级的转移支付力度，不断提高一般转移支付比例，努力增加区县财政保障能力。特别在义务教育、医疗卫生、社会保障、公共安全、财政供养人员、基础设施建设等方面，进一步强化中省投入责任，合理分担。否则，不利于区县管理，影响社会事业发展和稳定大局。
　　（四）深化机构改革，精简人员，转变政府管理方式
　　一是要加快转变政府职能，合并机构，精簡人员，对超编人员，要制定人员分流安置政策，切实改变机构臃肿，人浮于事，财政供养人员过多的局面。二是完善社会主义市场经济体制，建立公共财政。对社会能够完成的管理服务事务，通过政府购买服务实现，减少政府在人财物方面的投入，降低政府运行成本。三是转变观念，改变政府管理方式。建立服务型政府，并不是对所有事务都要大包大揽，要加强国家政策宣传引导，尽早化解社会矛盾，规范政府机构运行。同时转变扶持产业发展方式，由“补”变“投”，实现政府企业合作共赢，提高财政资金使用效益。
　　（五）化解存量债务，规范债务运营
　　近年，通过规范债务管理，无序举债行为得到有效制止。当前存在债务规模庞大，底数不清等问题，需对债务进行全面梳理，摸底底数，为全面化解债务奠定基础。可以通过出台欠账呆账核销政策;拍卖租赁盘活资产资源;置换债权债务;企业改组破产重组消化现有债务。同时对新增专项债券，建立全生命周期跟踪，规范运营监管，防止流失挪用，确保专项债券收益平衡，降低财政运行风险。
　　四、总结
　　随着我国各项政策的不断出台与实行，区域财政工作也在不断的完善，财政管理工作已经取得一定成绩。但当前区县财政仍存在困难，导致区县财政困难的形成是多方面的原因。笔者也针对其提出解决措施，希望能够推动区县财政工作的开展。
　　参考文献：
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