PPP模式下我国城市生活垃圾处理问题思考
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作者:陈晓晴
[摘 要]随着经济快速发展，地方政府债务呈现不断扩张的趋势。为了避免债务危机，政府引入PPP模式，通过公私合作、利益共享、风险共担的形式来缓解债务。然而面对日益恶化的环境，政府对环境治理工作势在必行，尤其是城市生活垃圾处理方面。结合目前政府财政现状，PPP模式被逐渐应用于城市生活垃圾处理。但由于PPP模式较为新颖，政府缺乏经验，没有完善的法律法规及相关政策，存在监管缺位、融资渠道单一化等问题，导致PPP模式对企业经营造成一定风险，打击不少企业的积极性，最终导致实现效果并不理想。因此，通过提高政府实力、完善政策、加强监督机制、拓宽融资渠道等方式能够将PPP模式更好地应用于城市生活垃圾处理，帮助政府提高环境治理效率，为社会大众带来良好效益。
[关键词]PPP模式;城市生活垃圾处理;政府债务
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.20.081
[中图分类号]X799.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）20-0-02
0 引 言
众所周知，公共物品用于满足社会上绝大多数人群的共同需求，政府通過公共财政机制向社会大众提供公共物品。根据美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论，他们认为政府财政支出将会不断扩张。随着我国经济的快速发展，地方政府债务规模发生由小到大的演变。近年来，社会各界高度重视地方政府债务问题，中央政府陆续出台相关政策措施，引入PPP模式，即政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率，希望以此帮助地方政府有效减少债务余额。
1 PPP模式下我国城市生活垃圾处理的现状
目前，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，污染防治和环境治理需要跨越一道重要关口。面对城市生活垃圾产生量快速增长的巨大压力，我国主要采用卫生填埋、垃圾焚烧和生物处理3种方式进行无害化处理，其中，卫生填埋一直占据主要地位。而我国城市生活垃圾的分类、运输、处理过程尚未形成清晰完整高效的产业链，干湿分离难度大、回收成本高，导致长期以来城市生活垃圾处理效果不明显、效率低下。基于目前地方政府公共财政支出过多、债务过大的情况，地方政府通过采用PPP模式对城市生活垃圾进行资源化处理，这是一种融资模式创新，通过借助社会资本在资金和管理上的优势，解决我国城市生活垃圾资源化处理的瓶颈。
城市生活垃圾处理的关键在于建立垃圾处理站。新建一个垃圾处理站需要的资金数目巨大，光靠政府财政支持存在困难，通过公私合作模式融资，可以在政府和企业之间建立合作，解决资金筹措问题。虽然引入PPP模式可以缓解地方政府的财政负担、提高城市生活垃圾处理的运行效率，但是在实际操作过程中会发现市场上追求利益最大化的企业对于该类项目的参与积极性并不高。主要有以下3个原因，一是目前此类环卫项目需要大量工人，比起技术设备来说，更偏向于人力密集型;二是项目本身利润不高，需要通过技术差异提高效益，但是目前我国垃圾处理技术水平整体欠佳;三是目前城市垃圾处理上下游产业链不完整，此类项目基本是投资金额大、周期性较长，更多企业仍保持持续观望状态。
2 PPP模式应用于城市生活垃圾处理的问题分析
我国经济发展要从黑色发展转化为绿色发展，需要地方政府的大量资金投入。目前，地方政府选择引入PPP模式，试图帮助解决城市生活垃圾处理难问题，保证地方政府债务不会再次扩张。但是由于PPP模式相对比较新颖、相关管理制度不完善，没有太多成功案例，导致引入PPP模式进入城市生活垃圾处理存在市场响应冷淡、效果不佳等现象，具体分析如下。
2.1 PPP模式相关政策尚不完善
目前，国家并没有出台详细的项目合作审批流程、奖补措施、债务转化方式等细则，导致PPP项目不够吸引实力雄厚的企业参与，同时也会导致企业经营风险增加，无法实现共赢的项目效果。城市生活垃圾处理本身没有完整的产业链，严重缺乏先进的技术设备。政府主要依靠大量的劳动力促进垃圾分类、垃圾处理等，没有实质解决问题。高密度的劳动力代表高成本、低利润，高付出、低回报的项目。政府目前尚未站在企业的角度出台相应合理的补贴措施，尤其对于城市生活垃圾处理环境治理项目，该类项目往往期限长，容易时间错配，企业利益得不到有效保障。
2.2 PPP模式项目监管缺位
由于政府和企业的利益目标不同，政府在PPP模式项目中更多希望帮助群众创造福利，而企业目标则是利益最大化。当政府缺乏有效的监管机制时，企业容易以牺牲其他参与方利益来获取自身利益的最大化。比如，在城市生活垃圾处理项目上，一方面，缺少独立的机构对垃圾分类处理PPP项目进行专业监管;另一方面，现有的PPP协调机制具有局限性，未跨部门运行。此外，政府对PPP项目中标企业的资质监管不足，企业可以利用PPP项目骗取国家资产，甚至利用PPP项目进行寻租。如果对投标企业的资质、投标过程的全程缺乏监督，将导致企业有机可乘，不仅浪费国家资源，还造成严重不良的社会影响。
2.3 政府对PPP模式缺乏经验、项目之间协调性不足
由于目前政府缺乏PPP模式的经验和能力，发起项目时并未充分考虑当前技术问题，也没有进行项目可行性分析，不能预估项目对企业的吸引力，导致项目不能按时完成、无法达到预期效果。比如，城市生活垃圾分类管理方法不健全、终端处理厂周期长，项目本身挑战度高，对于中标企业的要求非常高。若政府前期无法分析透彻，极易导致决策错误，影响项目结果。此外，生活垃圾分类处理PPP项目需要在垃圾分类回收、分类运输、分类处理这3个环节良好配合，才能实现垃圾资源化，仅凭借其中某一个PPP项目，无法完成整体目标。当其中一个环节项目因考虑不周、质量不佳而失败时，有可能会影响下一个环节项目的运行，造成连锁效应，最后导致整个城市垃圾处理效率低。 2.4 PPP模式的投融资渠道单一
PPP城市生活垃圾处理项目的资金需求非常大，且由于项目周期长、资金回笼速度小，需要长期的资金投入。但是现阶段很多企业都希望快速得到回报，会选择投资周期短的项目。因此，PPP城市生活垃圾处理项目虽然会产生有利的社会经济效益，但是对企业的吸引力并不高。由此可见，政府要想真正减轻财政负担，发挥社会资本的作用，就应在城市生活垃圾处理困境中从提供公共服务的角色转变为决策者、监督者。
3 针对PPP模式下城市生活垃圾处理的建议
3.1 完善PPP模式相关政策制度
对于城市生活垃圾处理项目，政府在引入PPP模式时，应提前出台相应政策支持，提供合理的财政补贴制度。充分考虑项目本身的特点，着重突出技术导向，而非人力导向，提高项目吸引力，激发企业的积极性。同时，制定公平、公正、公开的社会资本进入、退出机制。PPP作为一种合同式的投资方式，涉及诸多方面、内容复杂、文件繁多，一套完善的法律法规是规避各类风险、项目有效运行的基础和前提。
3.2 完善政府对PPP模式的监督管理机制以及跨部门沟通协调机制
PPP模式在应用过程中，不仅需要激发社会主体参与的積极性，更重要的是对项目进行全方位监督。PPP模式并不意味着政府完全脱手，放任企业进行经营管理，更多的是角色转换。企业出力、出资金为了获得利益最大化，而政府作为为社会大众谋求福利的代表，应做好监督管理工作、避免发生寻租现象。政府可以自己直接做监督管理主体，也可以通过第三方进行间接监督，这不仅能够保证PPP项目的最终效果，也能保障社会群众的共同利益。
3.3 提高政府对PPP模式运用能力，增强政府实力
在现实过程中，由于政府前期对PPP模式了解不够、认知不足，对于项目本身所存在的核心问题没有做到充分剖析，容易导致决策失误，最终影响项目效果。因此，政府应通过多种途径提高自身能力，结合实际情况进行分析，在充分考虑财政承受能力的前提下，合理运用PPP模式，量力而行，以免发生资源浪费，甚至产生更严重的环境问题。
3.4 PPP模式融资渠道多元化
城市生活垃圾处理涉及的主体部门较多、周期性较长、资金需求较大、融资难度高。基于此，政府可以拓宽PPP模式融资渠道，不仅采取直接融资，也可以采取间接融资的形式。在直接融资方面，可以通过银行、信托、基金、证券等渠道根据严格规范的资金评估标准，引入合适的资金源;在间接融资方面，可以采取负债形式，但要注意风险评估，以免发生负债危机。多元化的融资渠道可以分解经营风险，也能降低融资难度。
4 结 语
目前，PPP模式较为新颖，政府缺乏经验，导致PPP模式打击不少企业的积极性，使项目最终实现效果不理想。在该背景下，通过提高政府实力、完善政策、加强监督、拓宽融资渠道等方式将PPP模式更好地应用于城市生活垃圾处理，能够帮助政府提高环境治理效率，同时也不增加政府债务。相对而言，PPP模式还是一种有效提高公共物品供给效率的途径，因此，优化PPP模式的实际应用就显得十分必要。
主要参考文献
[1]梅正午，肖慧，徐康然.PPP模式在地方政府债务治理中的作用研究——基于公共产品供给效率的视角[J].现代商贸工业，2018（11）.
[2]李彤.城市生活垃圾分类处理中的PPP模式应用问题研究[D].石家庄：河北经贸大学，2018.
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