城市生活垃圾分类难点与对策

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　　“推进生产和生活系统循环链接，加快废弃物资源化利用”写入了“十三五”规划，标志着生活垃圾分类已成为国家战略。2019年2月，住建部要求所有地级及以上城市要全面启动生活垃圾分类工作。可见，生活垃圾分类应当是我国当前生活垃圾管理的重要任务。
　　城市生活垃圾分类、资源回收利用的条件与管理模式
　　城市生活垃圾分类和资源回收是生活垃圾管理的关键点，其完整和全面的表述包括：生活垃圾在家庭和办公室实施基本分类，例如分为厨余垃圾、可回收物和其他垃圾。厨余垃圾得到合适利用；可回收物要作为再生原料进入商品回到消费者手中；其他垃圾实施安全填埋或焚烧处置，对环境的影响符合排污许可证的要求。
　　为清楚地分析问题的难点，还是要对上述基本描述展开说明。第一，源头分类。不在生活垃圾产生之初即家庭和办公室实施基本分类，混合后的垃圾再分类，效果大减，成本大增。源头分类涉及每个人，普遍的经验是强制源头分类。第二，厨余垃圾得到合适利用。厨余垃圾富含有机质，普遍综合处理后作为肥料。可回收物作为再生资源进入产品回到消费者手中。可再生原料制成的商品，要使经营者正常盈利。第三，其他垃圾安全处置，直到符合排污许可证的要求。其他垃圾是指不具备再生利用价值的垃圾。其他垃圾处置的主要方式是填埋和焚烧，其主要任务是控制空气污染、水污染和卫生状况。但至今，我国还没有对生活垃圾焚烧厂、填埋场实施排污许可证管理，因此，实施排污许可证后，由于排放要求的严格和规范，填埋厂、焚烧厂污染控制的成本肯定会提高。
　　城市生活垃圾管理是典型的公共管理，需符合公共管理的理論和原则，这无疑是一个复杂的系统工程，分类和回收、处理和处置都是其中至关重要的环节。源头分类只是一个开始，分类收集、分类运输、分类处理是提升生活垃圾管理水平的有效手段。城市生活垃圾管理的根本问题或难点在于处理和处置。填埋厂和焚烧厂的运行代价太高，如果处理不好，会成为典型的重大空气污染源和水污染源，甚至还会污染土壤和地下水；危险空气污染物，如二噁英类，是持久性有机污染物；可回收物焚烧和填埋是浪费自然资源，厨余垃圾富含有机质，应当回到土地。这些问题已经是代际污染问题。政府负责，将是利用市场将外部性内部化、采取有效率的政策手段和管理模式的基本理论依据。
　　城市生活垃圾管理是典型的全生命周期管理。从生活垃圾的生产、消费、清运、转运、处理、处置、排放管理直至再生品生产和消费，不仅强调以物质流的循环为主线，还包含资金流、信息流。只有全部链条完整才能实现系统的正常运行。
　　城市生活垃圾分类面临监管难、信息公开差、政策手段粗糙等难点
　　城市生活垃圾分类是先进的城市生活垃圾管理方式，是“新时尚”。目前还没有确立独立而有效的政府监管部门，难以制定出符合国家要求的城市生活垃圾管理方案。生活垃圾管理涉及多个政府部门，需要部门间协调和配合，但核心部门是监管部门。监管一定是生活垃圾分类和资源回收的核心内容，即强制源头分类、信息公开和填埋厂、焚烧厂的排放监管等。按照管理的一般原则，监管部门不能负责执行，更不能参与经营。按照这样的理解，排放监管的部门是生态环境主管部门；城建部门通常都是直接管理填埋厂、焚烧厂及清运工作，也负责这些方面的监管。而生活垃圾分类的规划、监管、执行也安排城建部门牵头，可能产生多头管理、职能交叉。生活垃圾分类方案不设定垃圾分类实效性指标，物质流、资金流缺乏统计、约束、信息公开。在各级各市的省会垃圾管理方案中，很难看到这些指标，至多提到“生活垃圾回收利用率”。根据《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》（2019），加减分项为体制机制建设、示范片区建设、设施建设等，完全避开了垃圾分类的实效性指标。
　　信息公开差，市场和社会难以形成促进生活垃圾分类和资源回收的有效力量。信息公开对于管理链条如此之长、涉及每个市民、众多厂商的生活垃圾分类与资源回收事业至关重要。主要信息包括：填埋厂、焚烧厂的全部空气、水、固体废物、卫生等排放达标信息；填埋厂、焚烧厂、厨余垃圾处理厂的处理量、收费、售电收入、减免税费等信息；清运的效果和成本信息；排放者，尤其是大学等机构的其他垃圾排放、缴费信息；回收商的可回收物处理量、产品产量等补贴信息；再生产品的销售信息。信息的颗粒度最好是日尺度。城市政府应负责强制信息公开的责任。只有信息公开，才能破解现在的僵局。
　　政策手段粗糙、不系统，难以持续。首先是生活垃圾统计制度落后，不能提供系统的信息。需要重新基于生活垃圾分类和资源回收的要求设计统计指标体系。其次是缺乏收费和补贴的资金机制。除对排放者强制分类外，还需要对排放者的其他垃圾收费，这既是排污者应尽的责任，也对排污者有一定的经济刺激。比较可行的方式包括居民排放的其他垃圾需要专用垃圾袋，通过防伪的其他垃圾袋收费；机构排放者需要按日按量收费，一般采取标准的其他垃圾桶计量的方式。政府只负责监管资金的运行，去除直接财政拨款等不专业、不公开等弊端，当然，也需要有法规予以授权和规定。又次，开放资源回收市场，取缔所有资源回收利用的全部限制，充分发挥市场、社会、居民回收资源等活动。
　　填埋厂、焚烧厂没有实施排污许可证管理，难以形成有力刺激。虽然生活垃圾填埋厂、焚烧厂是治理废物的，但治理废物也是排放污染物的，不能因为处理废物而不受排污许可证的管理，因为治理废物是有合同的，也是付费的。填埋厂和焚烧厂都是重大污染源，是污染控制的重点对象。填埋厂产生渗滤液，需要处理和达标排放，也需要治理废气，包括气味、温室气体等；渗滤液渗漏风险也需要管控，一直需要管理到封厂20—30年以后。焚烧厂排放废气包括常规空气污染物和危险空气污染物，是最重要的空气污染源，除常规空气污染物排放达标外，危险空气污染物的健康风险需要控制在百万分之一的水平；焚烧厂也有渗滤液需要处理和达标排放；焚烧厂的飞灰、废渣也需要安全处置。建议生态环境部门加快焚烧厂、填埋厂的排污许可证管理。
　　中央政府的督查和评估严重不足。中央政府需进一步完善城市生活垃圾管理绩效年度评估制度，每年公布城市生活垃圾管理绩效评估结果。可以委托第三方评估机构开展评估。评估服务购买按照《政府购买服务管理办法（暂行）》实施，列入中央政府有关部门的工作计划。评估内容包括无害化、减量化、资源化和低成本化，应用已有的统计数据、城市调查、数据质量评估等评估和公布城市生活垃圾管理现状，促进城市政府提高城市生活垃圾管理绩效。除评估结果目标外，还要对城市政府的绩效，尤其是城市生活垃圾管理的社会成本进行评估。通过评估和信息公开，促进城市生活垃圾源头分类和资源回收，降低城市生活垃圾管理的社会成本。
　　按照行政管理决策的程序和重要性，逐步破解实质性进展缓慢的僵局
　　实质性、示范性试点是办法之一。北京等城市的试点都十几年了，还是原地踏步，可能还是低估了难度。试点城市至今没有认真地规划，也没有详细地论证，预计也是进展缓慢和低效的。按照行政管理决策的程序和重要性，建议如下：一是真正的试点。试点城市需要党政一把手真抓实干，需要细致和科学的规划，需要几年的坚持，需要地方立法等。总之，需要干预真抓真试的试点。试点城市需要数个，允许不同的方式，试点城市一定要信息公开。二是城市政府监管部门和执行部门分开。这是最重要和最紧迫的改革。只有这样，才能打破僵局，才能获得真实的信息、具体的问题、正确的解决办法等。三是中央政府监管部门的绩效评估和督查。对城市生活垃圾分类的信息公开开展绩效评估，包括效果和社会成本评估。切实围绕减量分类，确保分类的方向正确。对于不作为的城市，通过国务院生活垃圾分类督查予以促进。四是信息公开和公众参与。国家通过法规强制修改统计指标体系、信息采集、存储和网上公开等系统和详细信息的公开。
　　（摘自《人民论坛》2019年4月下。作者为中国人民大学国家发展与战略研究院教授）
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