我国城市生活垃圾分类政策研究

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　　摘要：垃圾分类是对垃圾进行有效处置的一种科学管理方法，但在我国真正做到垃圾分类的居民少之又少，设计并实施行之有效的垃圾分类政策已刻不容缓。因此本文通过对垃圾分类政策分析与梳理，认为我国垃圾分类政策存在以下缺点：分类标准不稳定、分类设施区域性不平衡、激励政策的信息依据不足，基于此本文并提出了相应对策。
　　关键词：垃圾分类政策;分类标准;分类设施;激励政策
　　中图分类号：C913 文献标识码：A
　　0 引言
　　随着我国经济的快速发展与城镇化的深入，城市生活垃圾激增，使人们的生活环境与自然环境都遭到了极大的污染。但从另一个角度看，垃圾也是一种资源，如果能够在垃圾产生的源头对其进行分类，那么不仅垃圾处理的效率会更高，回收利用的成本也会随之降低。因此，设计合理的垃圾分类政策并加以实施和推广是解决“垃圾围城”困境的重要举措。我国虽然在上世纪末就已经颁布了垃圾分类的相关政策，但收效甚微。这与垃圾分类政策的设计缺陷、配套设施不完善以及居民缺乏进行垃圾分类的意愿等因素是分不开的。因此本文通过梳理我国垃圾分类政策中垃圾分类标准、设施完善与激励政策的发展，并结合垃圾分类政策的相关理论，分析了当前我国垃圾分类政策的不足，并针对性地提出了改进建议，以期为垃圾分类政策的制定与改进提供参考。
　　1 城市生活垃圾分类政策的理论分析
　　1.1 创新扩散理论
　　创新扩散的影响因素分为四个方面：创新本身、传播渠道、时间及社会系统。其中创新本身包括相对优势、兼容性、易用性、可试验性与可观察性。相对优势即新事物是否比旧事物更具有优势;兼容性即新事物是否符合人们的需求、价值观和经验;易用性即新事物是否比旧事物更使人们觉得便利;可试验性是指人们是否能在现有的条件下对新事物进行试验;可观察性是指人们对于新事物所产生结果的可见程度。如果将垃圾分类视为一种创新，垃圾分类政策应当致力于提高垃圾分类的相对优势、兼容性、易用性、可试验性与可观察性，从而促进垃圾分类行为的扩散。
　　1.2 公共利益博弈模型
　　公共利益博弈模型即有多个参与者的囚徒困境博弈模型。假设参与者有n个（n>2），每个人的资产为c（c>0），每个人都可以选择将自己资产的一部分用于投资公共产品，该投资获得的收益一定为原本投资额的r倍（r>1），这些收益将会平分给每一个参与者。若想使公共利益最大化，那么所有人应当将自己的资产都用于投资公共产品，但这并不是一个纳什均衡;因为每个人都有动机搭便车，从而陷入囚徒困境。公共利益博弈模型适用于城市生活垃圾分类，这也就是垃圾分类难以推广的根本原因。囚徒困境常常通过设计合理的正向激励或者负向激励机制加以解决，这也正是激励型垃圾分类政策存在的意义。
　　1.3 集体行动理论
　　奥尔森假设集体成员都是理性的经济人，而理性人的目的是最大化自己的利益，他们在集体行动中会选择搭便车。除非这一集体的人数较少，或是存在外部力量强制执行，或是采用选择的激励，否则难以解决这一问题。选择性激励即根据对于公共利益所作出的贡献，给予集体成员相应大小的正向或负向激励。奥尔森认为即使选择性激励的机制解决了个人利益与公共利益之间的冲突，也不一定能成功组织集体行动。因为如果在规模较大的集体中推行选择性激励的机制，那么就不得不考虑收集关于公共利益与个人利益的信息（例如个人的偏好），并对两种利益进行度量，这不仅实现难度大，且成本较高，再加卜奖惩制度的实施成本，最终可能会得不偿失。因此，在设计垃圾分类政策时，既要控制信息收集与利益度量成本，也要提高二者准确性，并以此为基础，兼顾不同地区的异质性，提出合理的选择性激励政策，从而促成垃圾分类这一集体行为的成功。
　　2 城市生活垃圾分类政策综述
　　2.1 早期政策的发展与不足
　　早在上世纪末，我国就颁布了有关垃圾分类的政策。例如1992年国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》以及1993年建设部发布的《城市生活垃圾管理办法》都提出了进行城市生活垃圾分类的要求。1996年全国人大常委通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，首次在法律上明文规定了全国各城市需要逐步实施垃圾分类收集制度。但早期的法律法规仅提出了进行垃圾分类的要求，并未提出具体的分类标准和实施办法。此后城市生活垃圾分类政策在技术标准、设施完善、强制与激励等方面进行了完善。
　　2.2 垃圾分类标准的发展与不足
　　2000年建设部颁布了《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，选取北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门和桂林作为试点城市，推行生活垃圾分类收集，正式进行垃圾分类的实践，推行可回收垃圾与不可回收垃圾二分法。2009年住建部提出《生活垃圾分类标志》，要求结合不同地区的特点选择垃圾分类方法。例如采用焚烧处理垃圾的区域应将垃圾分为可回收物、可燃垃圾、有害垃圾、大件垃圾和其他垃圾。2017年国务院颁布了《生活垃圾分类制度实施方案》，实施生活垃圾强制分类的城市要结合本地实际，细化垃圾分类类别，其中有害垃圾必须作为强制分类的类别之一。
　　地方上也因地制宜，纷纷提出了各自的分类标准。例如2005年常熟市发布了《城市生活垃圾分类收集处理办法（暂行）》，提出将城市生活垃圾分为可燃垃圾、不可燃垃圾、有害垃圾和大件废弃物。 2009年，北京市发布《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》，明确了城市生活垃圾按照大类可粗分为可回收物、厨余垃圾和其它垃圾三类。2011年广州市发布了《城市生活垃圾分类管理暂行规定》，将城市生活垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾。此后杭州等大部分城市也都采用了该分类法。
　　我国垃圾分类标准的优点在于在总框架下可以因地制宜，但同样也存在着同一地区标准更改频繁的缺点。例如上海市2000年将城市生活垃圾为有机垃圾、无机垃圾、有害垃圾和可回收垃圾;2002年实行“一市两制”，在采用焚烧处理垃圾的区域和其他区域实行不同分类标准;2007年又将其分为有害垃圾、玻璃、可回收物、其它垃圾四类。2011年开始在居住区推进以“干湿分类”为基础的“2+X”模式。2014年这一模式又演化為干垃圾、湿垃圾、可回收垃圾、有害垃圾四分法。十余年间四易标准，这些变化都与垃圾处理末端相关，却没有顾及垃圾处理源头的居民。居民对于不断变化的标准无所适从，对于新分类标准的理解不足，这就降低了垃圾分类的兼容性与易用性，使垃圾分类行为难以扩散。 　　2.3 垃圾分类设施完善相关政策的发展与不足
　　2002年北京市发布了《实行生活垃圾分类收集和处理的通知》，在居住小区、大厦和工业区选择适宜的地点设置生活垃圾分类收集的容器、设备和厨余垃圾处理设施。2007年上海市发布了《关于进一步开展本市居住区生活垃圾分类新方式试点工作的通知》，规定在试点区域配置分类投放容器，并在容器上统一标识，容器大小、形状、设置密度需因地制宜，符合居民习惯。2013年南京市发布了《南京市牛活垃圾分类管理办法》，规定相关部门需根据环境卫生专业规划和年度建设实施计划，建设生活垃圾分类收集、转运、处置设施。2017年深圳市发布了《深圳市生活垃圾强制分类工作方案》，要求推进有害垃圾、大件垃圾、园林绿化垃圾等分类收运基础设施。部分区域甚至设置了智能垃圾分类回收设施，配合激励政策的实施。2018年上海市发布了《上海市家用分类垃圾桶（袋）技术规范（试行）》，推行家用分类垃圾捅和垃圾袋，旨在提高垃圾分类的便利性，同时发挥宣传和指导作用。
　　可见随着我国垃圾分类政策的推行，政府对于垃圾分类配套设施的建设与完善也日渐重视，分类设施的细致化、智能化与便利化已经成为未来发展的趋势。但生活垃圾分类设施存在着区域的不平衡，上海、深圳等大城市的垃圾分类设施愈发完善，但很多地区的垃圾分类设施依然是简单的二分垃圾捅，甚至并未设置分类垃圾桶，使得这些地区的居民垃圾分类的可试验性都降低了，严重阻碍了垃圾分类行为的扩散。
　　2.4 垃圾分类激励政策的发展与不足
　　2011年上海市发布了《上海市促进生活垃圾分类减量办法（草案）》。分类投放垃圾能够积累积分，并以此兑换物质和精神奖励。若未按规定投放的垃圾，也将受到处罚。其中物质奖励有物品和金钱，物质惩罚为罚款，精神奖惩中较流行的有在社区设立红黑榜。2012年西安市政府发布了《西安浐灞生态区“垃圾围村”治理工作实施方案》，推广“互联网+生活垃圾分类”新模式。工作人员定期回收称重为垃圾分類用户积分，积分可兑换清洁物品。2015年广东省颁布了《广东省城乡生活垃圾处理条例》，规定：未将生活垃圾分类投放到指定的收集点或者容器内，随意倾倒、抛撒、焚烧或者堆放的，予以罚款的处罚。2017年起，深圳市罗湖区根据《生活垃圾分类制度实施方案》，引进了“物联网+智能垃圾分类回收系统”，结合线上、线下平台，通过为居民建立绿色账户与环保档案的方法，对垃圾分类者给予积分奖励;并对拒不进行垃圾分类的居民进行处罚。2018年浙江省发布了《浙江省城镇生活垃圾分类管理办法》，对拒不进行垃圾分类者责令改正;并对拒不改正者予以处罚，记入信用档案。
　　可以看出，虽然垃圾分类激励政策按奖惩不同可以分为正向激励与负向激励政策，按奖惩的方式不同可以分为物质激励和精神激励，但各地区主要还是以正向激励与物质激励为主。但乔露（2014）、吴双金（2016）和周安（2016）都指出目前较为单一的激励手段起到的激励效果并不大，因为政府没有做充分的调研，对关于居民的偏好和效用函数的信息知之甚少，很难针对性地选择激励政策，提供的物质激励不足，精神激励也很难引起居民的兴趣。
　　3 改进建议
　　3.1 稳定垃圾分类标准
　　以上海为首的一些城市由于垃圾处理终端的变化或国家政策的转变，垃圾分类标准不断变动，即使相同涵义的垃圾种类有时也会更换名称。垃圾分类标准的不稳定性严重阻碍垃圾分类行为的扩散。只有在未来的垃圾分类政策中将同一地区的垃圾分类标准固定下来，并使这一分类标准能够为居民所熟知，提高垃圾分类的兼容性与易用性，从而提高居民进行垃圾分类的意愿，促进垃圾分类行为的扩散。即使由于同一地区的垃圾处理终端发生较大变化，为适应这一变化而不得不改变垃圾分类标准，也应当在此时加大对于新垃圾分类标准的宣传力度，尽量减少改变化对于垃圾分类行为扩散的不利影响。
　　3.2 降低垃圾分类设施的区域不平衡
　　尽管上海、深圳等大城市的垃圾分类设施愈发完善，愈发细致与智能化，但不同地区间的垃圾分类设施水平差距较大，许多地区的垃圾分类收集容器仍然是二分垃圾捅。垃圾分类设施的落后降低了垃圾分类的相对优势、兼容性、易用性和可试验性，阻碍了垃圾分类行为的扩散。因此，垃圾分类设施较差的地区应当向垃圾分类设施完善的地区学习，严格按照当地垃圾分类标准建设分类设施，促进垃圾分类设施的智能化，配合垃圾分类激励政策的实施，降低垃圾分类设施的地区不平衡。
　　3.3 完善选择性激励政策
　　当前虽然许多城市已经开始推行垃圾分类的激励政策，但由于政策制定之前，政府对于居民所做的调研不足，对于居民的偏好、影响垃圾分类意愿的因素等相关信息知之甚少，所做的激励可能不足，或激励的种类不合适，从而导致激励政策的效果不佳。根据奥尔森的集体行动理论，在大规模集体中，只有用外界力量强制或进行选择性激励才有可能组织集体行动，而选择性激励必须依赖成本高昂的信息收集和利益度量。因此，政府应当在控制成本的同时尽量收集居民偏好和垃圾分类意愿影响因素的相关信息，并据此提出合理的激励政策，有效地补充强制垃圾分类政策的不足，促进垃圾分类行为的普及。
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　　基金项目：西北大学大学生创新创业训练计划项目（2019058），名称：基于创新扩散理论的大学生垃圾分类行为影响因素研究——以西安市为例，负责人：沈殳爻。
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