跨境电商消费者权益保障的 公共政策分析

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　　[摘 要]跨境电商快速发展，给我国外贸发展带来了新的增长极，进一步改善了人们的物质文化生活，但是也带来了监管方面的问题，如虚假宣传、产品质量问题、物流问题、退货退款问题等，对消费者的权益造成了损害。要保障消费者权益，必须有相关的政策法规作为基础。基于对国内外现有的跨境电商领域有关消费者权益保障的公共政策和法规进行汇总，从内容的完整性、新颖性、专项性和执行的主体、效果等方面进行分析，并提出相应的对策和建议。
　　[关键词]跨境电商;消费者权益;公共政策;执行
　　[中图分类号]F746.18
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]2095-3283（2019）09-0073-04
　　Analysis on Public Policies for the Guarantee of Rights and Interests of
　　Cross-border E-commerce Consumers
　　Su Lin
　　（Guangxi University of Finance and Economics， Nanning Guangxi 530003）
　　Abstract： the fast development of cross-border E-commerce brings new growth pole for national foreign trade development and improves people’s life. However， it causes some problems in regulation， like fake advisements， quality problems， logistics problems， refund problems and so on， which harm the consumers’ interests. To guarantee consumers’ rights and interests， we need related policies， laws and regulations. This article summarizes domestic and international public policies， laws and regulations related to consumers’ rights and interests in the fields of cross-border E-commerce and analyzes them from the aspects of content and executive， like completeness， novelty and specific of content， executive subject and effect， and finally proposes corresponding countermeasure and suggestion.
　　Keywords： Cross-border E-commerce; Consumers’ Rights and Interests; Public Policies; Executive
　　[作者簡介]苏琳（1981-），女，壮族，广西人，讲师，硕士（在读博士），研究方向：国际商务。
　　随着新一代网络信息技术的提升和跨境物流的发展，跨境电商作为新兴业态，在中国外贸领域中呈现异军突起之势。海关总署公布的数据显示，2018年全国跨境电商零售进出口总额达到1347亿元，同比增长50%。因为跨境电商进出口的多为与生产生活密切相关的商品，对很多国人来说，跨境电商已经是生活中的一部分。
　　在正常情况下，由市场选择的跨境商品应能极大满足人们不断提高的物质文化需求。但也由于“新兴”的特性，在政策、监管等方面还有很多不完善的地方。根据《2018年（上）中国电子商务用户体验与投诉监测报告》，消费者对零售电商（包括跨境电商）的投诉包括退款问题、商品质量、发货问题、网络欺诈、霸王条款、网络售假等多方面。图1显示，全国网络消费用户涉及电商投诉率在近三年出现大幅飙升。
　　一、我国与跨境电商消费者权益保障有关的政策
　　（一）国家政策及主要内容
　　1.消费者权益保护体系
　　在基本民事法律方面，有《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国侵权责任法》等;在特别法方面，有《消费者权益保护法》。《消费者权益保护法》1994年1月1日起施行，2013年10月修正。政策对消费者的权利、经营者的义务、国家对消费者合法权益的保护、消费者组织、争议的解决、法律责任等方面做了具体的规定。
　　2.《国务院关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》
　　2015年5月发布。政策第二十四条、二十五条、二十七条分别规定了确保电子商务交易安全、预防和打击电子商务领域违法犯罪、加强电子商务信用体系建设等方面的责任、义务和负责机构，包括发改委、商务部、银监会、质检总局、工信部、工商总局、公安部、密码局、人民银行等。
　　3.《网络安全法》
　　2017年6月实施。政策对网络安全支持、网络运行安全、网络信息安全、监测预警与应急处置、法律责任方面做了详细的规定。
　　4.《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》
　　2018年11月发布。政策第六点提出，加强和规范事中事后监管，维护良好市场秩序;创新市场监管方式，加快信用体系建设、完成重点领域联合奖惩备忘录。 　　5.《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》
　　2018年11月发布。政策提出，跨境电商第三方平台应与商品的销售方（境外B端商家）共同向消费者承担消费者权益保障义务。跨境电商第三方平台对消费者权益保障的途径包括：严格把控入驻商家，亮证亮照;保障消费者知情权和选择权，严格管理消费者评价和投诉信息;书面落实入驻商家保障消费者权益的义务;建立消费纠纷处理和消费维权自律制度;履行先行赔付责任。跨境电商企业对消费者权益保障义务的内容包括：商品信息披露义务;商品退换货义务;不合格或缺陷商品召回制度建设和实施。
　　6.《中华人民共和国电子商务法》
　　2019年1月1日正式施行的《电子商务法》第十七条、十八条、二十一条、三十八条、三十九条、四十九条、六十二條在商业宣传、平等宣传、押金管理、平台审核责任、平台信用评价制度、订单成立条件、争议处理等方面规定了电子商务平台或电子商务经营者的责任和约束，七十七条、七十八条、八十一条、八十三条、八十五条分别规定了对违规主体的惩罚措施。
　　7.《加强网购和进出口领域知识产权执法实施办法》
　　2019年4月发布。政策提出要强化执法协调联动，建立健全线索发现、源头追溯、属地查处和线索移交、协查联办机制，铲除侵权商品销售网络和跨境流通链条。
　　8.《2019年全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作要点》
　　2019年6月发布。政策提出要严厉打击进出口环节侵权假冒行为、对事关人民群众生命健康、财产安全、环境保护等重点产品加强监管。
　　（二）相关的地方政策及其主要内容
　　1.上海市政府发布的《关于促进本市跨境电子商务发展的若干意见》
　　2015年8月发布。政策提出要优化市场环境和统计监测，包括完善信用评估机制、加强产品质量监管，推进以机构代码和商品编码为基础的产品质量追溯体系建设;探索建立风险监测、网上抽查、源头追溯的产品质量监督机制，坚决打击跨境电子商务中出现的各种违法侵权行为。
　　2.《中国（海南）自由贸易试验区总体方案的通知》
　　2018年9月发布。政策第（八）点提出，要创新贸易综合监管模式，包括完善进口商品风险预警快速反应机制、建设重要产品进出口安全追溯体系，实现重点敏感产品全过程信息可追溯，与国家重要产品追溯平台对接，实现信息共享。
　　3.《广州市消费者委员会、澳门特别行政区政府消费者委员会消费维权合作协议》
　　2019年2月发布。政策就双方具体的合作做出细则性的规划，合作范围包括：加强穗、澳两地投诉个案受理与转介、商品比较试验、跨域调解与仲裁，以及由澳门消委会协助转办广州市消委会与葡萄牙消费者组织之间的投诉个案等。
　　4.《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》
　　2019年8月发布。政策提出要加强信用分级管理，包括完善信用评价基本规则和标准，实施经营者适当性管理、实施失信名单披露、市场禁入和退出制度等。
　　二、政策分析
　　（一）内容分析
　　1.内容相对完整、形成体系
　　在国家政策层面，国家出台多项政策法律，从宏观指导意见到具体的法律，在消费者权利和义务的规定、电子商务交易安全、网络安全、跨境电商营商环境优化、信用体系建设、信用分级管理、责任各方的归属、电子商务平台或电子商务经营者的责任和约束、知识产权执法、假冒伪劣商品重点监管、重要产品进出口安全追溯体系、跨区域合作等方面都有具体的规定，内容较为完整。
　　2.内容新颖、科学
　　从发布的时间上看，相关政策法律的实施都没有超过十年，其中有8项是2018年、2019年发布的，符合跨境电商井喷式发展的时间规律。从立法的方式来看，目前我国海关联合了阿里巴巴、京东等国内跨境电商企业共同制定法律法规，同时让广大跨境企业代表听证，避免了立法内容的片面性。
　　3.有专项执行政策和具体权责的规定
　　2013年修正的《消费者权益法》、2017年实施的《网络安全法》和2019年开始实施的《中华人民共和国电子商务法》具体规定了消费者在电子商务领域的权利和义务。电商领域纠纷的处理比较复杂，涉及到跨国法律、语言、跨境运输、海关监管等问题，责任方有电商平台、电商经营者、消费者多方面，法律的适用、责任的划分是其中的难点。2018年11月发布的《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》明确提出跨境电商第三方平台应与商品的销售方（境外B端商家）共同向消费者承担消费者权益保障义务，以及各项责任义务的细节。当纠纷出现时，各方责任的划分明确。《电子商务法》是研究了近年来电子商务领域出现的各种问题的基础上出台的，解决了一些典型的、常见的问题。
　　4.不足之处
　　首先，地方政府重视不足。在大多数的地方跨境电商政策中，只有支持跨境电商发展的内容，没有涉及产品和市场监管以及消费者权益保障的问题。其次，保护体系不够完善。消费者在跨境电商领域受到侵犯的权利主要包括知情权、自主权、隐私权、后悔权、举证责任倒置、求偿权、公平交易权等。我国新出台的政策法规，对知情权、隐私权、后悔权、举证责任倒置有了明确的保护，但是对求偿权、公平交易权的保护没有明确涉及。
　　（二）执行分析
　　1.执行的主体
　　政策的执行，由发改委、商务部、银监会、海关总署、质检总局、工商总局等国家行政机关进行宏观监督，由地方政府相关行政机构进行具体的管理。消费者的投诉和纠纷由电商平台和电商经营者受理。另外，国家建立了电子商务消费纠纷调解平台（http：//show.s.315.100ec.cn/），普通消费者免费注册即可在平台上维权。
　　2.执行的效果
　　近两年，消费者权益保障情况大幅改善。在《电子商务法》等政策法规出台之前，由于在跨境电商中供货主体的跨国性、交易的虚拟性等特点，消费者的权利主要依靠电商平台本身的管理定位和对供货商的监管，而电商平台一般处于强势地位。相关政策法规出台之后，消费者的权益得到了有力的保障。如宁波保税区2018年发布的《跨境电商投诉举报分析报告》中说明，近四年来保税区投诉办结率达到98.1%。 　　3.不足之处
　　首先，普及程度不高。相关的政策法规、维权平台的宣传，并没有主动出现在跨境电商平台以及普通消费者的生活中。消费者在跨境电商消费时，只看到商品的宣传，权益保护的内容无迹可寻，导致消费者的维权意识不强，维权能力不高。其次，消费者维权的渠道不多。除了在电子商务消费纠纷调解平台和跨境电商平台之外，其他平台难觅维权的踪迹。如在上海跨境电商服务平台中，就没有投诉的渠道。
　　（三）他山之石
　　1. 欧盟的政策
　　欧盟议会和欧盟委员会于2013年5月通过《消费者ARD指令》和《消费者ODR条例》，即替代性纠纷解决机制和在线争议解决机制。从2016年2月15起，所有欧洲跨境电商卖家需要在销售网站提供ODR平台的连接。消费者在平台上提交争议后，由非官方和非盈利的ADR机构负责解决问题。消费者在ADR机构名单中选择由哪个机构负责处理争议后，这个ADR机构将收取合适的费用。2018年5月，号称史上最严的数据保护条例GDPR （欧盟）生效，列出了在信息社会服务中，对数据主体的权利、控制者和处理者、将个人数据转移到第三国或国际组织、独立监管机构等方面的规定，细则包括个人数据处理原则、同意的条件、适用儿童同意的条件、特殊类型个人数据的处理、涉及犯罪定罪与违法的个人数据等。
　　2. 日本的政策
　　日本国会制定了《促进利用非诉讼纠纷解决程序的相关法律》（2007年4月1日施行），分别由行政机构、民间机构和法院实施ADR，保护消费者权益。
　　3. 美国的政策
　　美国海关和边境保护局（CBP）负责征收关税并执行美国贸易、海关以及移民等方面的法律。从2018年开始，CBP将注意力集中在低价值（少于800美元）货物进口上，主要对货物拆分、低报、侵权仿冒、伪造、实物与申报不符等方面进行重点监管。《国际国内电子商务签名法》对消费者知情权、私隐权、公平交易权的保护做了明确的规定。
　　总的来说，欧盟、日本和美国对跨境电商消费者权益方面的政策法规，有更新快、立法具体、对执行机构重视的特点。
　　三、改进建议
　　（一）提高地方政府的重视程度
　　从多年的实践来看，各方面工作能否落实，关键在于地方政府是否重视。在宏观政策法规的指导下，明确地方政府的属地管理责任，由地方政府根据地方跨境电商平台的特点、规模和发展方向制定相应的方针政策，使消费者权益与地方跨境电商发展的特点相符合，执行的范围和力度具有更高的科学性和全面性。
　　（二）进一步完善消费者权益保护体系
　　首先，要完善保护体系的内容。对消费者在跨境电商领域的各种权益进行彻底剖析和分类，对不足之处，如国际上通用的求偿权、公平交易权等进行补充，迅速完善政策法规、保证政策法规的专业性，建立消费者友好型的法律体系。其次，应根据跨境电商的发展变化，划定重点建设的领域。另外，基于下位法不能与上位法相冲突的原理，消费者权益保护法和实施条例的修改，应遵从2017年颁布的《中华人民共和国民法总则》原则，并关注将于2020年颁布的《中华人民共和国民法典》，确保相关政策法规的修改与民法典的原则保持一致。
　　（三）加强维权平台的建设和管理
　　维权平台是政策法规执行的重要渠道。目前我国跨境电商的维权平台主要是电子商务消费纠纷调解平台（http：//show.s.315.100ec.cn/）和电商平台自身建设的内部处理平台。可以考虑建设几个维权平台和针对不同的交易类型或商品类型建设不同的维权平台，维权平台应由第三方机构进行运营和管理。让消费者有所选择，平台之间相互监督和竞争，提高纠纷处理的效率和质量。同时，要注意维权平台的性质，在官方和非官方身份之间权衡，保持平台的中立性和客观性。
　　（四）适时更新政策，以适应快速发展的跨境电商的特点
　　随着国际经济形势的变化、交易规模和交易领域的进一步扩大、网络信息技术的进一步升级、物流建设的提升、电商平台媒体的更新，跨境电商的特点和问题将会在短期之内呈现出较大的变化。因此，跨境电商政策法规存在时效性，需要政策的执行者有适时更新的意识，以顺应跨境电商的变化趋势。
　　（五）加大宣传力度
　　要将消费者权益保障的政策法规和平台当成生活中的常识，消费者才会有强烈的维权意识和能力。应该加强对相关政策法规和成功案例的宣传，争取在各地方的跨境电商服务平台、跨境电商平台、各级政府的宣传平台、物流网点等消费者频繁接触的地方设置消费者维权政策法规和维权平台的宣传和链接;各级政府相关部门定期开展主题宣传活动;择区域开展知识培训，发放宣传资料等，使相关的知识进入消费者生活的各个方面。
　　（六）牵头制定国际规则，掌握先机，占据主导权和话语权
　　目前还没有跨境电商的国际規则，中国作为跨境电商大国，面对着“一带一路”大发展的前景，应主动牵头国际规则的制定，在跨境电商的未来发展中占据主导权和话语权。目前中国海关正在牵头制定《跨境电商标准框架》，这将成为世界海关跨境电商监管与服务的首个指导性文件。这是一个可喜的开端，希望在未来，中国在跨境电商领域能牵头制定更多的国际规则，在跨境电商领域掌握更多的主动权。
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　　（责任编辑：郭丽春 董博雯）
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