金融消费纠纷第三方非诉调解模式创新研究
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作者:智勇 孙登昕
随着现代金融业的持续深入发展和金融产品、金融服务的不断创新普及，金融消费者同提供金融服务的金融机构之间的消费纠纷也不断增加。而县域金融消费市场发展较快、金融机构管理存在诸多问题和漏洞，同时县乡金融消费者群体法律和金融素养普遍不高，都使得县域金融消费者权益保护和金融消费纠纷调解更趋复杂化。近年来，中国人民银行巨野县支行（以下简称“巨野县支行”）在金融消费纠纷调解领域强化调研创新，率先创建依托金融消费权益保护协会，并联合司法部门、金融机构的第三方非诉调解新模式，形成覆盖县乡的两级人民调解委员会，自实践以来取得明显成效。
一、巨野县“3+2”金融消费纠纷第三方非诉调解模式探索
（一）设立两级金融消费维权组织体系，增强调解法律效力
2016年，巨野县人民法院、巨野县司法局、巨野县支行联合推进依托巨野县金融消费权益保护协会设立了县金融消费权益保护人民调解委员会（以下简称“县金融调解委”），依托镇（办）司法所设立了镇（办）金融消费权益保护调解委员会（以下简称“镇金融调解委”），同时兼金融消费维权联络点功能，从而构建起由3个部门共同协调，县镇两级调解委员会联合实施的“3+2”金融消费纠纷第三方非诉调解模式。
县金融调解委由1名主任、1名副主任和5名委员组成，巨野县支行分管领导任主任，司法局分管局长为副主任，两名金融机构业务专家、3名律师为成员。同时，聘请9名金融业务专家、9名律师分别组建金融业务咨询人才库和法律咨询人才库，作为金融调解委的政策咨询员和备用调解员。协会受理的投诉，由当事人申请，或协会建议并当事人同意，县金融调解委按调解程序进行调解。经双方同意由法院司法确认的调解协议，一方不按约定履行，对方可向法院申请强制执行。镇金融调解委调解业务由司法局指导为主，巨野县支行、巨野县金融消费权益保护协会协助，主要负责受理并对镇域相对简单的金融消费纠纷进行调解，较为复杂的纠纷案件转县金融调解委调解。同时作为金融消费维权联络点，接受巨野县支行、巨野县金融消费权益保护协会业务指导。
（二）创建三项纠纷调解、司法衔接机制，提高调解时效性
1. 巨野县金融消费权益保护协会、维权联络点、县乡金融调解委互动机制。巨野县金融消费权益保护协会负责维权联络点的业务指导、政策支持、统计信息汇总、教育培训、工作交流等职责。县金融调解委主要负责受理城区内非诉调解纠纷，镇金融调解委负责受理辖内农村金融消费纠纷投诉，并对较为简单的纠纷就地调解处理，调解难度较大的纠纷案件转交县金融调解委处理。维权联络点和镇金融调解委日常工作由乡镇司法所工作人员承担和安排，接受县司法局、巨野县支行和巨野县金融消费权益保护协会的管理和指导（见图1）。
2.县金融调解委与县人民调解委员会调解合作机制。县金融调解委与司法局主管的县人民调解委员会调解合作方式包括联合调解、协助调解和委托调解（见图2）。其中，联合调解是对涉及重大、复杂、疑难的金融纠纷，县金融调解委联合县人民调解委员会共同进行调解;协助调解是在纠纷调解过程中，根据工作需要县金融调解委和县人民调解委员会可以相互邀请协助调解;委托调解是针对不同纠纷，县金融调解委与县人民调解委员会在征得当事双方同意后可以相互委托调解。
3.县金融调解委与县法院诉调衔接机制。县金融调解委与县人民法院诉调衔接机制主要包括诉前调解衔接、诉中调解衔接以及执行衔接（见图3）。诉前调解衔接是对未经县金融调解委调解的金融消费纠纷，县人民法院在立案前，经双方当事人同意，可将案件委托县金融调解委进行调解。诉中调解衔接指经双方当事人同意，县人民法院可在立案后委托县金融调解委调解，也可审理过程中邀请县金融调解委调解员参与诉讼调解。执行衔接指当事人一方不履行或者不适当履行经双方确认的县金融调解委的调解结论，另一方可依法向县人民法院申请强制执行。
二、“3+2”金融消费纠纷第三方非诉调解模式优势及成效
（一）“3+2”非诉调解模式主要特点和优势分析
1. 调解工作法律专业性进一步提高。县乡两级调解委均由金融消费权益保护协会、司法局工作人员、金融机构业务专家以及律师作为成员，并建立了金融业务咨询和法律咨询人才库，调解人员法律素质进一步提高。同时金融消费纠纷由调解委的专业人员严格按照《中华人民共和国人民调解法》规定的调解程序实施调解，各项调解工作更加规范，能够更好保证纠纷双方当事人的合法权益。
2. 调解工作公平性进一步加强。将维权联络点和镇金融调解委设在乡镇司法所，同基层金融机构相比，调解者的中立地位明显加强，更易被投诉人接受，保证了调解的公平性，也更容易为投诉人接受，调解成功率进一步提高。
3. 农村地区金融消费纠纷调解时效性得到提升。依托全县15个镇司法所设立镇金融调解委和维权联络点，初步构建了农村地区金融消费维权组织体系，可以对农村地区的金融消费纠纷实现当地投诉就地调解，调解处理时间，受理、处理期限明显缩短，效率明显提高。
（二）“3+2”非诉调解模式实践成效
成立调解委和完善訴调机制后，直接打通了协会调解结论与司法裁判的通道，使协会调解结论一定程度上具有司法部门裁决的效力，为调解结论的执行提供了法律保障。农村地区群众的金融消费纠纷受理、处理期限由以往15天缩短到5天。通过纵向深化，构建了县金融调解委—镇金融调解委二级保护体系，延伸了金融消费权益保护触角，有效增强了基层央行金融消费权益保护工作权威，提升了群众满意度。2017年县金融调解委被山东省司法厅授予“山东省优秀人民调解委员会”等荣誉称号。
三、金融消费纠纷第三方非诉调解模式创新的启示
（一）调解模式创新要结合金融发展和消保实际
金融消费者和金融机构之间存在话语权、专业知识、实力对比上的不对等，金融消费纠纷具有一定特殊性。需要金融消费纠纷第三方调解机制着力简化流程、降低调解成本。通过针对性的制度设计，给予消费者实质正义，规范金融机构经营行为。结合我国金融发展和金融创新的实际情况和阶段特征，在金融深化、金融创新和金融机构规范发展及消费者权益保护之间进行平衡调整是金融消费纠纷第三方调解机制创新必须考虑的问题。
（二）调解模式创新必须体现规范高效原则
金融消费纠纷第三方调解机制的设计创新需要规范纠纷调解工作流程，探索有效的运作和监督管理模式，推动调解机制向规范高效的方向迈进，增强调解的公信力，提升消费者和金融机构对调解工作的信心。同时，应根据新情况、新问题，在及时总结调解工作经验的基础上不断发展完善纠纷调解工作和服务，不断提高工作人员水平。同时，考虑到普通消费者金融纠纷标的金额一般较小、消费者和金融机构时间成本、调解机制运行成本和可持续性等问题，必须在调解机制设计中体现高效便民原则。
（三）调解模式创新需要争取多部门协调配合
由于金融消费纠纷包含的种类和情况较多，纠纷调解带有一定的复杂性和较大的操作空间，因此尽可能多地实现金融监管部门、政府部门、司法部门、金融机构、法律专业组织、民间组织的协调配合和共同参与，将有助于提高纠纷调解的公正性、专业性、公信力、影响力，也更有利于形成金融消费者保护和规范金融发展、推进金融创新的合力，有利于形成繁荣和谐的地方金融消费环境，提高消费者对金融服务的信心。
（四）调解模式创新需要重视调解法律效力和执行问题
金融消费纠纷第三方调解机制发挥增进消费者权益保护和规范金融机构经营服务的实效依赖于其法律效力和调解结果的执行落实。脱离了这个关键点，调解机制就会失去公信力和影响力，难以得到金融消费者和金融机构的认可。因而必须着力加强调解协议的法律效力，并通过同司法部门、专业法律组织的合作为调解结果执行落实增加强制力，同时强化对各类金融机构和全体金融消费者的诚信教育，为调解机制顺畅规范运行和调解结果执行落实扫清障碍。
（责任编辑 刘西顺;校对 XS）
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