教育PPP项目绩效评价研究

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　　摘要：PPP模式在我国教育事业领域的应用是我国教育供给侧改革的重要创新，其应用越来越广泛。为了提高财政资金的使用效率和教育事业发展水平，本文在探究我国教育PPP项目绩效评价研究现状及问题的基础上，结合教育项目的特殊性、以过程评价和结果评价相结合原则为主，以全面系统易操作原则为辅，提出一套针对教育PPP项目绩效评价的指标体系和具有实际操作性的绩效评价方案。
　　关键词：教育PPP项目;绩效评价;指标体系
　　《国家教育事业发展“十三五”规划》提出大力支持公平教育，从而达到质量高的、效果明显的、更具有公平性的目的，实现现代化高校教育发展的可持续化。近几年来，我国教育方面取得了重大进展，但也存在一些问题，比如教育方式与体制的滞后性，教育质量不高、高等教育资源浪费不公等现象，学生对生活和学习的环境要求也逐步提高。教育供给侧改革单靠我国传统建设校院模式，不论是在资金、经验，还是管理方面，都不能满足学校和学生需求，而PPP模式正好可以解决高校教育建设突出问题，满足学校基础设施建设对资金的需求。截至2018年5月31日，全国PPP综合信息平台项目管理库中收录339个教育类PPP项目，研究教育PPP项目绩效评价有助于帮助PPP项目推进和管理。
　　教育领域应用PPP模式是教育改革的创新，教育的特殊性，使得教育PPP项目的立项、实施与监管更加的严格。科学客观的绩效评价是确保财政资金合理利用和学校建设运营的重要手段，而构建科学、合理的教育PPP项目绩效评价指标体系是绩效评价的关键步骤。因此，本文以绩效评价相关理论为指导，借鉴PPP模式中其他领域项目的绩效评价方法和经验，为教育PPP项目绩效评价提供参考;同时，根据教育类项目教育育人等特殊性，综合建立教育PPP项目的绩效评价指标体系。
　　一、教育PPP项目绩效评价研究的现状和问题
　　刘梦祺（2017）、吕宜之（2019）从不同视角研究PPP模式在教育领域的应用，以及总结国外成功经验。徐勤（2018）认为PPP模式是推进教育供给侧结构性改革的创新机制，高职院校应用PPP模式运营，有利于激发社会资本活力，但同时也存在着众多风险。于光辉和张秋敏（2019）也存在类似观点，认为PPP模式有利于充分發挥市场机制作用，提升职业教育的供给质量和效率。程坤（2015）构建了高校教育PPP项目可行性评价的体系指标，评价了高校PPP项目目前的系统，更高效地运用私人资产的作用。
　　鲍睿宁和舒家先（2016）以安徽省池州市PPP示范项目为例，分析PPP项目运行绩效评价的难点与思考。袁竞峰等（2012）以VFM为导向，采用关键绩效指标（KPI）方法，识别出48个PPP项目绩效指标。杨现庆和张会（2019）基于政府监管角度，通过关键因素识别，基于四个维度经济性、效率性、效果性和公共性，构建建设期铁路PPP项目绩效评价指标体系。
　　综上所述，目前国内外关于教育PPP项目的相关研究主要集中在PPP模式在教育领域的应用可行性、应用模式和风险管理等方面，但是关于绩效评价的相关研究较少，且不深入，研究内容多是定性研究，定量研究较少，因此，本文主要针对教育PPP项目，提出具体的绩效评价的原则、内容、构建具体指标体系，实现绩效评价简单化、定量化。
　　二、教育 PPP 项目绩效评价指标体系构建原则及思路
　　（一）教育PPP项目绩效评价指标体系构建的原则
　　1.过程评价和结果评价相结合的原则
　　教育PPP项目中绩效评价一定要遵循过程评价与结果评价相结合的原则。在PPP项目实践过程中，有可能存在两种不同的偏向：一种仅仅注重结果评价，而另一种仅仅关注着过程评价。而实际上来讲，“过程评价”是实现“结果评价”的基础前提，“结果评价”是“过程评价”的最后目标。所以必须结合看结果评价与过程评价，不能片面的关注结果，更不能存在仅仅关注过程的本末倒置的现象。
　　2.体系完整性和简单实用性相结合的原则
　　PPP项目在教育中的应用的绩效评价体系要完整、系统、全面地反映出教育PPP项目中应用的实际情况。需要绩效评价体系通过各项指标之间的相互配合来完成，其中包括一级指标和二级指标甚至三级指标。这要求各指标相互配合、相互补充，从而系统全面地反映出高校教育在PPP项目中绩效各组成部分之间的相互联系及其内在规律性。此外，各绩效具体指标之间的内容、含义、方法方面都要有统一性，要保持相互的衔接。
　　（二）教育PPP项目绩效评价指标体系构建的思路
　　《关于推广政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中对绩效评价已提出明确要求，同时，PPP项目在立项之前就已经通过VFM评估（物有所值，强调公共产品供给的效率、效能和经济性），项目立项就意味该项目的效率、经济性比传统的投资模式具有优势。本文主要基于PPP项目操作过程和结果两个维度出发，衡量其绩效情况。
　　本文研究目的是立足政府角度对教育PPP项目绩效评价，帮助政府实现监管职能，督促项目公司严格执行合同规定内容，运用绩效评价结果建立反馈、调节机制，探索可复制推广的成功经验，为教育PPP项目积累数据资料与经验。
　　三、教育PPP项目绩效评价指标构建
　　（一）教育PPP项目过程绩效评价指标
　　教育PPP项目评价要求需要完善的过程，从具体方面讲，就是做到对其公正性、公平性、公开性和科学性的主要评价。
　　1.过程的公正性
　　过程的公正性主要是指PPP项目在教育中的过程要做到遵守法律法规的基本精神和符合基本逻辑的要求。比如PPP项目进入高校教育方面的基础建设的固定回报问题。虽然现在固定回报的方式已经被中央政府所禁止，但是地方政府在PPP项目的操作中依然会利用固定回报的方式来吸引私营企业的注资。过程公正性的指标体系的二级指标有竞争充分性、政府公信度和准入条款等内容。这些量表都是定类量表，可以根据对特地地区的教育PPP项目前后的变化或专家访谈，问卷调查获得相应的数据。 　　2.过程的公平性
　　过程的公平性是指在教育PPP项目中的过程不能损害特定群体的利益和要求。一般来说，教育PPP项目在实际过程中主要涉及的群体利益包括教师、学生、学生家长、地产拥有者、资产所有者等。所以，教育在PPP项目中的过程必须有这些群体的参与，参考群体的建议与想法。过程公平性的指标体系的二级指标包括了征求广大学生意见，征求广大老师意见，征求学校员工意见。
　　3.过程的公开性
　　过程的公开性是指在教育PPP项目中的过程要尽力做到公开披露，包括学校PPP项目中的信息公开披露和程序公开披露。教育PPP项目中的过程公开可以使教师学生以及社会各界人士能够及时准确地了解到项目的必要性、过程以及效果。这保证了广大老师学生以及学生家长的知情权和参与权，接受社会各界的监督。同时避免政府或私营企业的“暗箱操作”和决策失误，提高教育PPP项目的科学性，使其增加规范性和透明度。过程公开性评价指标体系包括以下内容：信息披露完备度，信息披露及时度，信息披露准确度。
　　4.過程的科学性
　　过程的科学性主要是指教育PPP项目中的程序应该符合科学性和客观发展规律的要求，过程的科学性在于项目参与人选的科学性、程序的科学性和时间的科学性。人选的科学性要求参与项目的政府人士和私营企业工作人员应具有其应有的专业方面的知识和业务能力。项目中外部人员的参与能够高效地实现PPP项目的实行。程序的科学性要求PPP项目过程中的程序必须是特定的，不能遗漏。遗漏会导致PPP项目的效率低下。时间的科学性是要求在PPP项目过程中时间充裕。过程科学性的评价指标包括以下内容：时间充裕性，政府机构人员的专业性，法定程序遗漏情况。
　　根据以上内容构建如表1所示的指标体系。
　　（二）教育PPP项目结果绩效评价指标
　　结果评价主要是评价在项目中对教育发展的影响。具体包括在教育中对基础设施建设的发展影响，对教师薪资待遇的影响，学生普遍就学公平的影响。
　　1.教育基础设施建设
　　教育基础设施的建设主要是衡量教育总体发展程度的指标。教育基础设施建设的水平可以大致表明特定的教育事业总体发展情况是否存在问题，以及未来的发展要求。目前中国的PPP项目在教育方面的发展还相对落后，供给的稳定性不高，供求之间的矛盾依然非常突出，甚至还会制约整个国民经济发展。近些年高校扩招扩建，随之带来的问题也会增加，为了满足这种大规模增长所带来的资金及其他需求，就需要各类企业不断地在高校教育事业中进行投资，提高市场供给能力。基础设施建设的评价指标体系包括了基础设施存量、基础设施维修情况和基础设施满意度等指标。
　　2.教师薪资待遇水平
　　对于教育事业的发展来说，教师的薪资及其他待遇是与教育事业的发展紧密联系在一起的。不仅要求教师的薪资和福利的水平不断提高，还要求老师的教学教育能力不断上升。在教育PPP项目中，可以引进私人企业注资学校基础建设，开设校内商铺，留住高校生可用资金，高校从中的收益回报即可以工资的方式提高老师的薪资福利。教师薪资待遇水平的评价指标体系主要包括了教师的薪资人均水平，教师数量的稳定性，教师退休补贴等指标。
　　3.学生普遍就学公平
　　教育PPP项目的一个重要目标就是要实现全体学生的升学公平，分享社会教育进步发展所带来的成果，缩小地方的升学差距，以可承受的要求享受教育发展所带来的成果。对于发展中的中国来说，正是需要高等人才的时候，统筹兼顾，促进经济发展，这是一个长远的目标。因此，教育的发展正是其中重要的一项要求，普遍提高学生的教育文化水平和质量，对于中国建设社会主义和谐社会，促进全面小康社会具有特别重要的意义。学生普遍就学公平的评价指标体系主要包括不同阶层教育学生数量，教育学生水平，教育学生平均费用等指标。
　　根据以上内容构建如表2所示的指标体系。
　　参考文献：
　　[1]杨现庆，张会.铁路PPP项目绩效评价指标研究[J].会计之友，2019（20）.
　　[2]鲍睿宁，舒家先.PPP项目运行绩效评价的难点与思考——基于安徽省池州市PPP示范项目的实证分析[J].经济研究参考，2016（53）.
　　[3]袁竞峰，季闯，李启明.国际基础设施建设PPP项目关键绩效指标研究[J].工业技术经济，2012，31（6）.
　　[4]于光辉，张秋敏.职业教育院校PPP模式的风险研究[J].教育学术月刊，2019（07）.
　　[6]吕宜之.民办高校融资路径优化与选择策略[J].教育发展研究，2019，39（5）.
　　[6]徐勤.高职院校PPP项目实施中的风险及其治理[J].职教论坛，2018（6）.
　　[7]刘梦祺.PPP模式在中国高等教育发展中的应用及法学思考[J].重庆大学学报：社会科学版，2017，23（3）.
　　作者简介：何中平（1970—），女，辽宁瓦房店人，高级经济师，主要从事公共事业管理研究;刘素坤（1982—），女，河北邢台人，讲师，博士，主要从事产业经济研究。
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