浅析会计制度改革对疾控机构财务管理的影响

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　　摘要：2013年会计制度改革，施行《事业单位会计制度》（旧制度），疾控机构财务管理发生很大变化，随着政府会计制度的改革深入推进，2019年《政府会计制度》（新制度）的施行给疾控机构财务管理制度带来巨大的挑战。疾控机构财务管理水平的优劣直接影响到单位工作效率、财政资源合理使用，甚至影响到单位社会效益发挥。本文从疾控机构角度分析《政府会计制度》改革对财务管理产生的影响，为疾控机构顺利实施《政府会计制度》提出看法，让疾控机构财务人员在新制度改革中不断提高财务管理能力，并思考改进对策，希望对疾控机构的财务管理水平提高提供一些有益的参考。
　　关键词：政府会计制度;疾控机构;财务管理
　　疾控机构是卫生健康系统中的全额财政拨款的公益性事业单位。它不同于医疗机构，人均财政投入多，特别是项目资金财政投入多，其财务管理重点、难点是项目资金的预算、拨付、使用、监督管理，以及国有资产管理;它直接关系到传染病防控、健康教育、卫生应急等疾控事业的顺利实施。随着《政府会计制度》改革的深入推进，疾控机构项目资金管理面临越来越大的压力，既有接受外部审计、绩效考评的压力，又有怎样将有限的项目资金更好地用在项目上产生更大的社会效益、完成指令性任务的压力。
　　一、新制度对疾控机构财务管理的影响
　　新制度在旧制度基础上全面引入权责发生制，会计核算重于“实质”，新制度的核算模式、核算内容、核算范围、核算方式较传统会计核算更加规范、复杂，疾控机构财务人员缺乏新制度财务管理的经验，原制度的工作理念、工作思维在短时间内也无法适应新的工作要求，存在一個磨合的过程，增加了疾控机构财务管理的难度，这是最大的影响。
　　目前，疾控机构所有项目资金实行财政国库集中支付，财政资金使用效率有所提高，但是，与之配套的财政系统信息没有跟上，政府财政管理系统（大平台支付系统）不如网上银行支付系统，审批程序缓慢造成资金支付效率低下，特别是中途项目计划改变时，必须重新调整计划，再重新申报计划，这无形中增加了资金支付难度。
　　（一）财务管理难度加大，外部监督透明化
　　财务管理是对单位人、财、物及业务、信息实现管理的一种手段，是单位内部控制的核心部分，疾控机构管理人员要有使命感和敢于担当的精神，勇于管理，主动管理。新制度对疾控机构财务人员影响深远，它打破了财务人员原有的工作思维模式，不管是会计模式，还是财政报告，都发生了根本改变。会计核算从原来以收付实现制为主、特殊业务实行权责发生制到政府会计核算“双功能”“双基础”模式;财务报告也从原来以单纯决算报告到政府会计的“双报告”模式，会计核算难度增加，无形中增加了疾控机构财务管理难度。
　　同时，新制度要求所有事业单位每年向社会公布财政年报，打破了原来只向主管部门报送报告后就完事的模式，被动接受外界评价、监督，这对财务管理起到积极推动作用。[1]
　　（二）预算管理难度增大，会计核算要求提高
　　新制度对疾控机构预算编制、执行、控制、考核产生重大影响，对纳入单位预算管理的现金收支业务，要求在同一个会计核算系统中进行“平行记账”，即在进行财务会计处理时，也进行预算会计处理，并且，财务会计要素与预算会计要素相互协调，财务报告与决算报告相互补充，共同反映单位财务运行情况和预算执行情况，会计核算通过财务报表与决算报表之间的勾稽关系去实现，加大了预算编制、执行、控制、考核的难度。
　　《政府会计制度》实现双轨核算体系，打破了过去单纯的单轨核算体系，从过去的以收入、支出核算为主，兼顾少量的资产、负债核算，到《政府会计制度》“3+5”会计核算模式，无形中增大了核算内容，加大会计核算难度，这对于没有成本核算概念的疾控财务人员来说，难度显而易见，同时，要求疾控财务人员对于特殊业务要有职业判断能力，例如哪些资金需纳入单位预算管理、哪些费用需纳入当期费用核算、哪些费用在哪些期间摊销，哪些费用需要预提等，会计人员实际操作难度加大，会计核算要求提高。[2]
　　（三）资产配置优化，成本管理强化
　　执行旧制度时，疾控机构没有对固定资产、无形资产折旧摊销进行规范，也就难以对资产进行优化配置。而新制度规范了计提折旧和摊销的计算，能准确反映疾控机构资产的实际价值、使用现状，对资产管理部门和使用部门能提供符合实际的会计信息;能实时、全面地反映本单位国有资产在配置、资产运行中的各种情况，从而促进单位国有资产优化。[3]
　　疾控机构在发展过程中，其整体发展水平会受事业成本影响，通过有效成本管理，节约疾控事业成本，从而提高疾控事业成本利用率。原制度对于现金收支业务都是按照收付实现制进行核算，没有考虑事项效益期，不能有效地反映出疾控机构的财务成本，比如发生的房租费、报刊费等。新制度增设待摊费用、长期待摊费用、预提费用等，强化成本管理，准确核算财务运行成本。
　　（四）财务报告核算加强，决算报告反映更准确
　　新制度引入了企业会计报表，增加了现金流量表编制，在财政预算管理加强的情况下，对有效体现单位支付能力起到积极作用。新制度全面引入权责发生制，在会计科目设置、财务处理中，强化财务会计。同时，新制度扩大资产、负责核算范围。比如资产方面，增设公共基层设施、政府储备物资等核算内容;负责方面，增设预计负责等核算内容。这些都极大地强化了财务核算报告。
　　《政府会计制度》要求疾控机构对单位纳入预算管理的全部现金，从预算编制开始到执行完毕，进行全过程核算，准确反映单位预算收入、支出情况，贯彻落实预算法，满足上级主管部门、财政部门和单位自身的预算、决算管理要求。[4]
　　二、疾控机构财务管理的现状和存在的问题
　　（一）预算编制执行不到位，控制考核形同虚设
　　疾控机构普遍存在简单按照财政部门预算编制要求进行编制收支预算，没有结合单位实际开展事业活动的需要去编制预算，财务人员也没有认真同业务人员充分讨论事业活动开展情况，哪些事业活动最需要资金，哪些事业活动相对次要，哪些项目资金宽松，哪些项目资金相对较紧张等。疾控机构对预算执行情况比较重视，但对固定资产、无形资产重视不够。在预算执行上，全年执行不均衡，上半年执行进度较缓慢，下半年执行较集中，年度最后一两个月不考虑支出合理性，也不讲究效益性，只管突击用完预算了事。 　　特别是基层疾控机构预算管理不到位，主要表现在两方面：一是财务领导人员不重视预算管理，不明白预算管理在财务管理中的重要性;二是具体编制预算的财务人员专业能力不强，责任心不重，怕麻烦，图简便，即简单归集业务科室、后勤科室年度预算数，使用增量预算法，在上年的预算基础上，简单参考上年预算，同时预算执行也没有按照进度进行，绩效考核不到位，从而造成财政资金使用效率不高，长期存在项目结余情况。[5]
　　（二）项目资金使用效率低下，浪费较严重
　　当前各级疾控机构收入中超过90%为财政拨款收入，是绝对主要资金来源，财政拨款中扣除人员经费后，几乎为项目资金，其中70%左右为中、省财政补助资金，这部分项目资金是指令性资金，基层疾控机构未将其纳入年初预算或预算不具体，致使这部分项目资金使用效率低，结转结余资金多，甚至超过两年也未执行完，但重大公共卫生、基本公共卫生、其他公共卫生、健康教育宣传以及突发公共卫生等疾控事业却能按时完成，存在业务与财务不一致的现象。
　　（三）国有资产管理不严，存在流失现象
　　疾控机构财务管理的难点之一是固定资产管理，单位普遍不太重视，存在着重钱轻物、重采购轻管理的思想。有的基层机构长期不认真清理固定资产，不认真对单位所使用的固定资产进行全面盘点，存在资产卡片账与实物账严重不符的情况，财务人员与资产管理人员互相不配合，各记各的账，各管各的物，造成资产分类不严，资产配置不清晰。同时，财务人员在平时的报销工作中，对哪些该记入固定资产而没办理固定资产入库手续的，未认真督促相关人及时进行固定资产登记，也未定期与使用部门进行核对，存在固定资产流失现象。
　　（四）财务制度不健全，会计核算不具体
　　疾控机构财务管理工作由本地财政部门主导，其自主性不足，相对医疗机构竞争和管理压力较小，强化财务管理需求的意识不迫切，缺乏主动提升财务管理水平的积极性，致使现有财务制度陈旧、死板，不能适应《政府会计制度》改革需要。
　　疾控机构会计核算沿用事业单位会计制度核算模式，没有真正将企业会计“实质重于形式”原则引入疾控机构会计核算，比如领用材料核算、预付款核算等，没有真正实行权责发生制核算，对于会计科目设置也不具体，特别是待摊费用、预提费用等科目，没有形成本单位的会计核算流程，不能真实反映单位财务状况、运行成本，最终对单位财务管理产生消极作用。
　　三、新制度下疾控机构财务管理对策
　　疾控机构要想健康、稳定地发展下去，应该结合新制度， 制定完善本单位会计核算与财务管理制度，并且单位财务管理制度要与其他制度配套， 只有这样才能充分利用好单位资源，达到单位发展的最佳状态，为社会多做贡献。
　　（一）加强预算管理，推动会计信息披露
　　新制度明确要求规范建立预算管理系统，要求疾控机构管理人员提高管理意识，主管部门监管到位，财政部门应从预算编制系统着手，把预算编制系统与核算系统整合到一个系统，以利于财政加强预算监管。《政府会计制度》对单位预算管理提出了更高要求，这要求疾控机构在编制预算时，要细化到每个项目末级科目，从年初预算开始，财务科牵头，所有科室人员参与，财务科与各个科室充分沟通，由各科室根据疾控事业发展情况、上级指令性任务情况，采用零基预算法编制预算，再上报财务科，并充分讨论修改，通过“两上两下”程序准确编制本单位年初预算，最后由单位领导集体决定审批上报财政。在下达预算数时，同时下达执行计划，重视预算执行率，保证年度均衡安排支出，避免年终突击开支。若遇到突发公共卫生事件，采取“一事一报”措施，手续照办，并且主动接受上级部门，特别是财政部门绩效考核，做实预算管理工作。同時，推动会计信息对外披露，履行会计人员的职责，满足管理者的需要，公示年度财务报告、决算报告，报告单位实际财政状况，接受社会监督，促进会计信息质量提高，促进单位财务管理水平提高。
　　（二）强化项目资金管理，厉行节约提高效率
　　疾控机构项目资金，特别是中、省级财政补助资金，从年初编制预算开始就按照计划纳入年初预算，分项目结合项目任务、项目具体活动，整合配套资金，制定详细的项目实施方案，由项目具体负责的科室牵头，财务后勤人员配合，严格执行项目实施方案，与单位绩效考核挂钩，实时跟踪项目执行进度，发现偏差，及时与相关科室沟通、提醒。同时，严格按照公共卫生专项资金管理办法，结合单位实际活动环节，制定项目资金使用制度，配合绩效管理制度实施，定期开展项目资金绩效评价，对评价结果加以利用，以提高项目资金使用效率。
　　（三）强化国有资产管理，防止流失
　　对国有资产，特别是固定资产，应完善管理体制，确保安全和完整，对现有固定资产进行清查盘点和技术鉴定，落实年度计划报废、强制报废或需要大修的固定资产数，确定固定资产原值、折旧使用情况、剩余使用年限，为次年固定资产折旧、无形资产摊销，打好会计基层工作，从而为真实反映疾控机构资产真实情况提供依据，为后续资产购置提供决策凭据，对于报废或大修的固定资产应办理其报废、配置以及大修的申请手续，并把固定资产的配置和大修费用列入年度预算[6]。
　　（四）重建财务管理制度，修订会计核算制度
　　新旧制度存在很大的差异，财务人员应该积极结合单位自身的发展情况，梳理单位业务流程，配合内部控制制度、绩效管理制度，重新制定单位财务管理制度，不断加强疾控机构自身的财务分析能力，促进疾控机构的可持续发展。
　　新制度对疾控机构会计核算产生重大影响，按照新制度要求，结合本单位实际情况，充分考虑本单位会计信息需求，对原会计核算制度进行修订。从会计科目设置开始，对明细科目、辅助核算充分讨论，形成本单位的会计科目核算体系，特别是新增科目，如待摊费用、长期待摊费用、预提费用、预计负责、受托代理负责等。通过边学边实践，形成本单位新的会计核算流程，达到完善本单位会计核算制度、反映单位真实财务状况、运行成本的目的，最终对单位财务管理起到积极作用。 　　（五）强化会计基础工作，提升会计人员综合素养
　　财务管理的优劣，在很大程度上取决于会计基础工作的好坏，从领导层面开始，重视会计基础工作，疾控机构财务人员在加强业务学习的同时，按照各自岗位职责，明确各自岗位任务，在不相容职务分离的基础上，出纳、会计、财务领导各行其职责，主动接受内部审计、外部监督，不断提高会计基础工作。[7]
　　《政府会计制度》对于从事疾控财务管理的人员提出了更高的标准和要求，疾控财务人员应努力提升自身的专业素养，一方面，单位管理层要多为财务管理人员创造条件，多让财务人员外出参加必要的专业知识培训，并加以激励，多让财务人员与外界交流、沟通、学习，提升财务人员工作主动性;另一方面，让财务人员不断了解国家财政新政策、新制度，全力打造疾控专业化的财务管理队伍。
　　四、结语
　　《政府会计制度》改革对疾控机构财务管理影响深远，给财务管理人员带来了机遇和挑战。财务管理人员应该转变过去的管理思维，勇于接受挑战，以利于提高管理水平，优化财政资源，推进疾控机构财务管理工作实现质的飞跃。同时，在专业人员、硬件设施、运作模式等方面应采取相应措施，基于新旧制度变化与疾控机构财务管理现状，分析现阶段财务管理的难点，梳理和规范财务工作流程，重塑疾控机构财务管理制度和财务管理体系，切实提升单位管理能力。从长期看，建立有效的监控机制，能更好地顺应《政府会计制度》改革，更好地推进疾控机构财务管理工作，使单位得到持续、健康发展。
　　参考文献：
　　[1]丁启花.关于政府会计制度改革及其对事业单位财务管理的影响分析[J].财会学习，2019（11）.
　　[2]赵晖.政府会计制度改革及其对高校财务管理的影响[J].内蒙古科技与经济，2018（9）.
　　[3]钱有华.新政府会计制度对医疗卫生机构的影响与对策[J].纳税，2019（36）.
　　[4]郭剑芳.新《政府会计制度》对高等学校财务管理的影响[J].闽南职业技术学院学报，2019（3）.
　　[5]陳伟伟.事业单位财务管理在政府会计制度实施下的思考[J].中国商论，2019（14）.
　　[6]邢丽丽.试论政府会计制度改革对事业单位财务管理的影响[J].行政事业资产与财务，2019（23）.
　　[7]沈淑芳.关于精细化财务管理的实践与思考[J].财会学习，2019（10）.
　　作者简介：张守春（1970—），男，山东单县人，会计师，专科，主要从事财务管理研究。
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