减税降费对我国财政可持续性的影响及应对
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摘要：近年随着减税降费政策的逐步推进，我国财政收入增速明显下降，在财政支出规模继续扩大的情况下，减税降费会对财政可持续性产生一定影响。本文从财政可持续性视角出发，从宏观层面分析财政收支状况，进一步探究减税降费政策对财政可持续性的潜在影响，最后提出防范风险的相关措施。
关键词：减税降费;财政可持续性;财政政策
减税降费是当前我国政府实施的一项长期性的财政政策。截至2019年前三季度，全国累计新增减税降费17 834亿元，其中新增减税15109亿元，新增社保费降费2 725亿元。从实践层面来看，减税降费无疑会降低企业营运成本，为更多处于转型升级关键期的企业注入新活力，推动经济高质量发展。
但与此同时，我们需要注意大规模的减税降费可能也会给政府财政收支带来压力。虽然供给学派强调减税从长期来看会通过“放水养鱼”来涵养税源，最终会随着税基的扩大来实现收入增长。但短期来看，由于政府支出刚性的存在，大规模减税降费政策的实施必然会增加财政收支压力，不仅会产生潜在的财政风险，长期来看也可能对财政可持续性产生影响。
一、减税降费背景下财政收支状况分析
（一）财政收入增速明显下降
减税降费背景下最直接受影响的是一般公共预算收入，因此我们通过分析历年一般公共预算收入和税收收入增速的变化，可在一定程度上观察到减税降费对财政收入的影响。我国的一般公共预算收入和税收收入的增长率在2000-2012年之间基本每年以两位数速度增长。但从2014-2018年一般公共预算收入下降至9%、8%、5%、8%和6%。
（二）财政支出呈现刚性增长
财政支出尤其是民生方面通常呈现刚性增长趋势。根据瓦格纳法则，随着人均收入水平的提高，政府支出占GDP的比重也将会提高，而且通常会高于经济增长。近几年我国财政支出增速已由2008-2013年的两位数增长降至个位数，具体来说2014-2018年国家财政支出增长率分别为8%、16%、7%、8%和9%，与此同时相应年度的财政赤字率分别为2.1%、2.4%、2.9%、2.9%、2.6%。
（三）减税降费对财政可持续性带来的潜在影响
通过上述分析，结合当前我国的经济形势来看，采取一定力度的减税降费措施是有必要的。但是我们也要警惕财政承受能力，防范财政风险。2019年《政府工作报告》中提到：各级政府要过紧日子，中央财政要开源节流，压减“三公”经费和一般性支出等，但是减税降费的措施基本上是长期的、制度性的安排，而上述措施基本都是短期的、临时的，因此我们要从长远角度考虑其给财政可持续性带来的影响。
1.财政赤字规模增加
短期来看，大幅度的减税降费无疑会增加财政赤字规模。近几年我国的财政赤字率已接近《马斯特里赫特条约》所规定的3%的警戒线。虽然在经济下行区间内实施“逆周期”调节是学界通认的做法，但是我们需要注意减税降费所带来的财政赤字规模增大的风险。由于财政收入增速处在下降区间内，而财政支出短期内存在刚性增长，在目前财政收支存在赤字的条件下未来二者的差距可能会进一步增大，而且近几年实施的减税政策多是长期性、制度化的措施。例如新个人所得税法等的实施会在未來几年带来巨大的减收效应。因此在短期内减税降费背景下我国的财政赤字规模存在进一步扩大的趋势。
而长期来看，面对这种持续性、制度化的减税降费措施，我们要从长远角度思考如何扭转政府财政支大于收的情况。尽管理论上减税降费可以激活企业活力，促进经济增长从而增加财政收入，但我们仍要警惕大幅度减税降费过后财政赤字规模快速扩大给财政可持续性带来的风险。
2.地方财政收入结构发生改变
在减税降费背景下地方财政的收入结构会发生改变。减税降费无疑对地方财政收入影响更大，这将会给地方财政带来困难。在财政支出刚性增长以及税收法制原则的约束下，地方政府可能会寻求更多的途径增收，以确保筹集足够的财政收入满足政府的支出。这将会改变地方政府收入结构，税收收入比重降低，非税收收入比重提高。显然这种不稳定的收入来源会给财政可持续性带来风险。
3.地方财政收入体系法制化程度降低
如上文所说，地方政府为筹集足够财政收入会寻求其他的增收途径。但是由于财政体制改革深入尤其是政府预算制度的完善，原来的一些财政增收方式难以为继。而地方政府债券的发行受到中央的严格管制，难以成为地方财政收入的主要来源。这可能会导致一些被取消的行政事业性收费项目会以其他形式出现，这不仅会损害减税降费的成效，也会降低地方财政收入体系法制化程度。
二、防范财政风险措施
为了应对中长期财政可持续性问题，保障减税政策长远地发挥经济效应，本文认为需要从几方面对财政体制进行完善和改革。
首先要加强预算绩效管理，提高资金使用效率。面对当前的财政收支矛盾，政府应当开源节流，继续压减“三公”经费和一般性支出，降低自身行政运行成本。对于所有的财政支出项目要实行绩效评价和考核，加强人大、审计和社会公众对财政支出的监督作用。同时对于一些财政支出项目适当引入社会资本进行补充。
其次要完善地方财政收入体系。从以上分析可以看到减税降费给地方财政可持续性带来的困难更加突出。面对这种问题，短期内可以适当增加地方政府发债规模，这可以有效缓解当前财政收支压力;长期来看应当健全和完善地方税制体系，适当增加地方政府财政税收收入来源渠道，降低非税收收入比重，加快推进房地产税立法进程，适时推出房地产税来填补财政缺口。
三、结语
总而言之，实施“减税降费”政策能有效缓解企业税负，是一项重要财政政策。然而，从以上对财政现状的分析来看，减税降费的实施也对财政可持续性产生了一定的影响：财政赤字规模增大，地方财政收入结构改变，法制化程度降低。因此，在继续实施减税降费措施过程中，做好改革优化工作，进一步完善我国财政管理体制。
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作者简介：宋一桐（199 6-），男，北京人，本科，主要从事财政税收理论与政策研究。
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