新时期深化人民银行领导干部经济责任审计实践
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作者:王元超
领导干部经济责任审计已成为推动国家重大政策落实及依法治国的重要手段，受到党和国家的高度重视。特别是从2018年起，中央审计委员会成立、中办国办印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人員经济责任审计规定》，审计署“11号令”出台，人民银行内审司接连出台《内审工作的指导意见》和《经济责任审计方案》。从国家、行业和人民银行的层面，对内审工作的发展提出了新要求，审计制度更加规范、审计监督更加严格、国家治理体系更加完善、治理能力现代化建设步伐明显加快，这些都要求我们进一步探索深化人民银行领导干部经济责任审计。
一、新形势下经济责任审计的特点
人民银行领导干部经济责任审计已开展多年，在制度不断规范、机制不断完善的情况下，经济责任审计的特点更加鲜明：
1.经济责任审计关注“经济活动”。经济责任是指领导干部贯彻执行经济方针政策及推动公共资金、公共资产和公共资源的分配、管理和使用等应当履行的职责。经济事项包括贯彻和执行重大经济政策情况、财务收支管理、采购和固定资产管理、附属单位和其他经济活动监督管理情况等。经济责任审计围绕与领导干部相关的经济活动，关注领导干部在经济事项中权力的运行，明确领导干部在经济活动中发挥的作用。
2.经济责任审计是对“人”的审计。经济责任审计的评价对象是人——作为“关键少数”的领导干部，审计范围包括领导干部决策影响的业务和亲自经办的事项，关注其行为的合法合规性、权责一致性、主观能动性等，特别注重在领导干部“履职尽责、担当作为”方面的评价。审计内容上，侧重于单位的组织治理架构、文化与道德环境、内控制度的建设、重大决策情况等方面，而与领导干部履行职责关系不大、风险程度低、纯操作层面的内容涉及较少。
3.经济责任审计突出“责任”的认定。
不同于预算管理审计“摸家底”式的检查，经济责任审计关注的层次更高、内容更宏观，审计最终的落脚点在“责任”，突出对领导干部“责任”的认定。经济责任审计的结果及整改情况将作为干部考核、任用的重要依据。因此，需要根据“三个区分开来”的原则，对领导干部在履职过程中的失误、错误进行原因分析和责任界定，支持担当作为，保护领导干部干事创业的积极性、主动性和创造性。
二、深化经济责任的实践路径
既然是围绕领导干部经济活动开展的审计，就会有对领导个人的评价;既然是对领导干部个人履行职责情况的评价，就会区分责任的界限，注重审计内容与领导干部经济活动的关联性。
1.领导干部履职清单。
武汉分行在实践的基础上，认真梳理了与领导干部履职行为相关的内容清单，围绕风险点进行深化探索。具体如下表：
2.深化经济责任审计的方式和方法。
在实际中，以领导干部的经济活动为主线，围绕履职清单查找审计线索，分析问题、解决问题，大大提升了审计质效，是深化领导干部经济责任审计的重要途径。
（1）关注财务预算执行的绩效性。
经济责任审计既对事又对人，而且能够发现财务预算审计中不易发现的问题，经济责任审计中与领导干部个人相关的经济活动评价至关重要，所以审计的落脚点应侧重于对领导干部在经济活动中的作用、责任认定和综合评价。以预算编制为例，对被审计单位预算编制的合理性和预算执行的绩效性进行审计。
一是测算基础数值。审计人员审前加强与被审计单位的沟通联系，仔细阅读被审计单位自查报告，结合被审计单位内外部履职环境、开展的重点工作，采集被审计单位相关业务数据（如业务量、当地的物价水平等），以此为基础，剔除特殊支出，测算出被审计单位维持基础履职所必须的公用经费、项目支出金额。
二是定量和定性相结合。定量方面，将预算编制金额与公用经费、项目支出测算值相比较，按会计科目逐项计算吻合率。定性方面，查看行长办公会议纪要，将任期内预算编制决策情况与“三重一大”规程进行比较、核对。
三是绩效分析与评价。在财务收支真实性、合法性、合规性审计的基础上，对金额差异较大、显著不合理的事项，通过取证、核实，检验领导干部经济活动的合理性、合规性、合法性，开展经济决策的效益性分析。
通过评价被审计单位政策传导是否得力，管理决策是否有效，风险防控是否得当等，评估领导干部决策的规范性、资金运用的准确性和前瞻性。
（2）关注固定资产管理的问题成因。
固定资产管理的审计，我们注重挖掘问题的来龙去脉，对问题成因进行分类：
一是因历史遗留问题导致的资产管理风险。由于住房体制改革落实不到位、早年使用账外资金购买固定资产及以外企名义购买公务用车等历史遗留问题，以及由此产生的所有权纠纷在基层人民银行仍大量存在。这类问题难以整改、协调成本大、易导致资产流失及法律风险。二是因集体决策不当导致的资产流失风险。如未对项目可行性进行充分研究和论证，未准确评价项目的合规性、经济性和效益性，未认真听取法律事务部门和外聘律师的意见，违规建设、改造和修缮房屋导致无法办理产权证。这类问题如需整改，将面临房屋资产的拆除风险，导致资产流失。三是因内控失效导致的职务案件风险。以公车加油为例，通常由同一人保管加油卡实物和密码，领导干部审批流于形式，往往导致车辆行驶、加油台账和加油站对账单记录不一致，潜藏较大的道德风险。四是因制度要求导致的资产闲置问题。根据总行要求，房产租赁收益要悉数并入大账，年底统一上划，使基层行陷入“两难”境地。一方面，擅自使用租赁收益违反了规定;另一方面，因收益无法使用降低了基层行对资产管理的积极性，容易导致管理效能低下，造成国有资产的闲置浪费。
经济责任审计的审计期限短，仅关注审计期内的情况和资料，有时难以反映审计发现的全貌。因此，审计人员一是关注住房体制改革、重大政策发布、重要财务管理政策发布、重大资产购置、维修改造及领导干部调整等重要时间节点。二是跳出单位账面资料，关注单位购置、维修改造资产过程中与外部单位的经济往来，对差额或内外不一致的情况重点关注、进一步调查核实。三是从房屋产权证明及交易合同入手，实地勘察、逐个盘点。对于难以解决的问题明确原因、划断责任，对于能够解决的问题认真分析、因地制宜、对症下药。 从问题成因入手开展审计分析，既能很好地发现审计线索，又解决了经济责任审计“画句号、定责任”的问题。
3.关注新业务领域的声誉風险。
为全面评价领导干部任期内履职尽责情况，总行将与领导干部履行职责相关、高风险、可能影响人民银行声誉的事项纳入审计范围。针对新业务，审计人员着眼重要风险点，探索审计评价方法。
以征信业务中的国家机关查询为例，审计人员围绕声誉风险，紧扣违规查询，对领导干部履职情况进行定量评价。审计人员审查提交资料的合法性、有效性、完备性，如果查询依据不充分、查询人员身份信息不真实、不完备，查询人员可能会在未经授权的情况下申请并实施查询。在现有法律法规不健全的情况下，征信部门会由于内部控制不到位、制度执行不力，征信查询知识未普及、单位间沟通协调不畅，甚至个别单位因畏于强势机关或人情而实施违规查询，严重影响了人民银行的声誉，并可能引发法律纠纷。审计人员通过领导干部任期内“不合规查询”与“查询总数”的比值，评估国家机关查询业务的风险控制程度。
目前没有明确的制度要求国家机关查询须提供被查询人的书面授权证明，除公检法等单位在办案查询时可不经被查询人授权，其他单位也可能未经被查询人授权实施查询，查询风险的控制转移到了人民银行。审计人员通过查看该授权控制的记录，来判断相关负责人的履职有效性。
通过不合规查询比率的计算和授权控制的把握，来衡量领导干部的风险控制能力及对征信业务的管理水平，为评价领导干部履职尽责程度提供参考。
4.关注附属单位监督管理的“红线”。
近年来，附属单位管理一直是审计关注的重点，辖内中心支行的附属单位主要包括食堂、招待所、培训中心及社团学会，根据审计情况来看，附属单位的财务管理水平低下、财经纪律执行不力，是审计监督的薄弱地带。
以食堂为例，有190名在职员工的某市中心支行机关食堂采取承包的方式运营，自主经营、独立核算，亏损部分由机关财务弥补，其中职工餐按每人中餐28元的标准补贴，早餐自费，职工刷卡消费。审计组抽查了该行食堂2018年12月职工中午就餐情况：当月就餐刷卡记录为3 540人次，对应的职工餐消费额应为99 120元。然而当月机关财务对职工餐部分的补助为111 720元，按每人每天28元的标准测算，相当于当月刷卡消费3 990人次，与实际刷卡次数不符。审计组又调阅了12月份的人事考勤记录，当月请假、外调、开会等各种因素旷工人次达到345人次，与职工刷卡情况相符。在食堂相关人员无法解释的情况下，为进一步查明原因，审计组进行了现场突击盘点，发现大量新进食材未进行库存登记，而是由采购人员自行建立手工小账核算，实际接待量、接待餐标准与接待账务清单登记出入较大，根据手工账显示，食堂多次通过伪造职工就餐人数，套取福利费，用于超标准、超次数接待，其中12月份套取福利费12 600元。
食材采购控制失效、套取福利费用于违规公务接待的现象，触犯了“红线”。反映了相关负责人纪律意识淡薄、知规违规，在当前高压态势下，领导干部仍未切实履行职责，对附属单位的财务监督不力。
三、启示
紧扣“领导干部履职活动”这一主线，从财务绩效和问题成因的角度开展分析，以声誉风险和“红线”行为为抓手，给人民银行领导干部经济责任审计的深化探索提供了思路，也为其他单位开展领导干部经济责任审计提供了参考，启示如下：
一是财务管理方面更加关注资金运用效益。随着监督力度的逐步加大，“八项规定”约束机制的常态化，合规性问题日益减少，财务执行更注重绩效性，审计的重点开始向资金运用的效率性和效果性方面转移，财务绩效相关的审计方式和方法成为下阶段探索的重点之一。
二是固定资产管理方面更好的界定了责任。固定资产管理不仅是历史遗留问题最集中的领域，管理模式受政策影响也较大。结合历史背景和政策变化，深入剖析固定资产问题产生的原因，不仅提升了审计发现的价值，而且更好的解决了经济责任审计“画句号、定责任”的问题。
三是新业务领域方面更加注重声誉风险的防范。随着金融信息泄露、非银行机构风险事件频发、金融消费者维权意识逐年增强，一旦上述领域出现问题会直接对人民银行的声誉造成影响。人民银行总行更加关注高风险领域的经济活动，国家机关查询业务风险控制程度的评价为探索新业务领域的审计提供了可资借鉴的方法。
四是附属单位监管方面将持续关注“红线”问题。高压反腐态势下的内部审计，关注“红线”、“底线”问题成为新常态。以机关食堂为代表的附属单位财务经营管理成为审计监督的重点，也是深化领导干部经济责任审计的重点领域之一。
（作者单位：中国人民银行武汉分行）
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