农村饮水安全新账本
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作者: 翁仕友 高胜科
2011年6月，范力胜接到山西省卫生厅下发的两份文件，文件要求对全县改水工程进行普查。次日，范力胜所在的山阴县疾控中心即组织专人，对全县病区进行摸底调查。
在更大范围内――山西省乃至全国，对已运行多年的改水工程进行了摸底调查、评估。在这项调查背后，是一项涉及3亿农民、投资千亿元之巨的民生工程。
《财经》记者获悉，《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》（下称《规划》）已经多次修改，即将上报国务院批准。未来五年，中国将解决约3亿农村人口的饮水安全问题，其中2亿为新增人口，预计中央和地方政府投资规模将达1600亿元。
在过去五年里，全国实际完成投资1053亿元，其中中央财政拨款590亿元，地方配套和群众自筹439亿元，社会融资24亿元，实际受益人数2.18亿（参见图表）。
更大规模的投资将让数亿农民喝到安全放心水，但如果忽视农村饮水工程管理体制、运行机制的建设，这项工程将难以持续。
调整内情
目前，国家发改委、水利部、卫生部等部委正在会商、修改《规划》相关内容。该《规划》不久将上报国务院讨论。一位曾参与《规划》讨论的人士介绍说，最大的争议是新增农村饮水不安全人口数量以及投资总规模。
2009年下半年，水利部和卫生部曾对全国农村饮水安全工程规划人口情况进行调查。在此前后，各地先后两次上报规划人口的调查数据，据了解，各地的汇总数据为2.2亿人，其中水质不达标涉及1.22亿人。
2010年3月开始，三部委组织专家对各地数据进行严格审核，同时到各省抽查复核，最终确认全国约新增2亿农村人口，需纳入全国农村饮水安全工程规划。加上此前尚未完成的1亿人，全国共有3亿农村人口饮水安全问题亟待解决。在此人数基础上，编制了《规划》初稿。
上一次的大规模调查复核是在2004年，当年国家发改委、水利部和卫生部三部委联合调查复核后，确定了全国共有3.23亿农村人口存在饮水安全问题。第二年，国家便启动了农村饮水安全工程。
水利部农村水利司原司长冯广志回忆说，当时提出的目标是，到2020年解决3.2亿人的饮水安全问题，规划在国务院会议讨论时，国务院领导建议提前五年完成，体现以人为本的执政理念。在后来召开的十七届三中全会，再次将目标提前，由2015年完成提前至2013年。
上述参与“规划”讨论的人士介绍说，“十二五”前两年解决存量部分，后三年主要解决增量部分――新增2亿人的饮水问题。
存在饮水安全问题的人口剧增，主要由于农村水源条件、水质发生了变化，以及生活饮用水标准提高。同时，由于此前建设的饮水工程老化破损，使一些原本属于饮水安全的人群也被重新纳入规划中。
冯广志介绍说，人口增加还与此前地方一些业务部门和乡镇不重视，导致漏报有关。2010年三部委核查时查出中部一省份少报了1000多万人。
争议的另一焦点是投资规模。
有业内专家估算，如果按照2010年全国平均人均投资511元测算，工程建设总投资将在1600亿元。按现行中央补助比例，东部33％、中部60％、西部80％，需中央投资1078亿元，每年平均需216亿元。
部分省市认为，“十二五”期间民生工程建设任务重，如此之高的投资规模将难以完成。对于高寒、高海拔、偏远山区、牧区来说，工程施工难度大，现行补助标准偏低，这些地区反映更为强烈，要求增加补助标准的呼声甚高。
据了解，规划起草人员共制定了高、中、低三套方案，最终的方案将在中央和地方各级财力状况间权衡，至于最终选择何种方案，尚未最后确定。
保障难题
和其他农村水利工程类似，农村饮水安全工程亦存在“重建设、轻管理，重投入、轻体制，有机器、无机制”的弊病。
目前，全国农村人口的供水方式依旧落后，绝大多数农民仍以浅井、河湖水、池塘水、泉水、集雨工程等为水源，自建自用，属于典型的分散式供水。2005年国家正式启动农村饮水安全工程，推行集中式供水，但这些工程运转状况不一，其中一部分运转困难，供水点甚至早已废弃。
大中城市郊区和人口较多的乡镇农民饮水问题解决得较好，主要采取城镇自来水管网延伸，利用其富余的供水能力为农民供水，这被认为是最好的模式。还有一种模式是城乡一体化，即统一一个管网或两三个自来水厂，这在山东、江苏等经济发达省份较多。
在这些地方，农民喝水和城市一样，水价差不多，没有明显差距。不过，对于幅员辽阔的中西部省份而言，尤其是丘陵山区和欠发达地区、边远地区和少数民族地区一些贫困县和贫困乡村，分散供水、就地取水依然是当地的主要饮水方式。
由于农村人口居住分散，地形条件和水源条件复杂，现有的农村饮水工程普遍规模偏小，全国52万个集中供水工程中，有九成日供水200吨以下。
在业内人士看来，工程规模太小导致无法派出专业技术人员管理。由于水质监测需要一定专业知识，交由农民自主管理，往往难以保障。这也和城市的大规模集中供水、专业化管理运作完全不同。
从山西省山阴县的集中供水站账本上可以看到，长达200多公里的工程管线，全年需运行维修费用20多万元，病区的孤寡老人、五保户、特困户每人每年免费供水6吨，这部分成本由水站自行消化。而水站所售水量达不到设计供水量的一半，管理运行资金缺口严重。
自2005年开始，山阴县财政开始补贴这一工程运行，补贴水站资金缺口，并将每村设立的水站管理员工资列入财政预算。其中，2005年政府财政补贴9.5万元，2006年和2007年连续两年补贴13.4万元，自2008年起将补贴金额提高至每年26.52万元，而实际当年拨付为30万元，2009年实际拨付为33万元。
该县水利局相关负责人表示，由于水改工程在全国也未有成熟的运营模式，长效机制尚未摸索建立，未来亦将依靠财政补贴，如果财政补贴断档，工程的运行链条也将断裂。
山阴县水利局农水股股长樊海胜表示，“山阴县政府逐年补贴供水工程，在全省已是典型，这种情况在全国都比较少见，那么其他地区的水站严重亏损的情况更为堪忧，这直接影响到村民饮用安全水。”
据一位水利部人士分析，“十一五”时期农村饮水安全工程总体效果不错，最大的难题在于后期的运行维护。自2010年以来，水利部门也从单一工程建设，转向建设、管理并重，以县为单位完善水厂的管理机构。
但在“十二五”期间还需解决三个问题：
第一，前期工程规模小，很多是单村供水或者小水厂，运营成本高，管理、维修缺乏专业人员；
第二，要建立长效机制，“十二五”期间鼓励建设集中供水厂，跨村、乡镇建大水厂，集中净化、消毒，有益于保持水的质量；
第三，运行管护，主要还是降低水厂运营成本，建立维护基金。目前电费占小水厂成本的三分之一，税费占6％，这两者就占总成本的40％，因此应该降低电价，减免税费。另外，由县财政出资，补贴集中供水厂。
不过，多年来，农村饮水工程建设主要由政府兴建、管理。有业内人士提醒，要完善投入、决策、管理机制，避免“一窝蜂”地上项目，“运动式”投入。同时还可以借鉴韩、日等国提供农村公共产品的经验。
在日本、韩国，这类民生工程由基层公共团体决策，交给农民组织实施，政府给予补贴。决策的主体是农民，而不是“包办一切”的政府，在工程投入决策上，很好地实现了“自上而下”与“自下而上”的结合。但是，鉴于中国农村现在农民自治组织不健全，村级组织运转不灵，日韩的方式亦很难照搬。
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