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农村饮水安全新账本

来源:用户上传      作者: 翁仕友 高胜科

  2011年6月,范力胜接到山西省卫生厅下发的两份文件,文件要求对全县改水工程进行普查。次日,范力胜所在的山阴县疾控中心即组织专人,对全县病区进行摸底调查。
  在更大范围内――山西省乃至全国,对已运行多年的改水工程进行了摸底调查、评估。在这项调查背后,是一项涉及3亿农民、投资千亿元之巨的民生工程。
  《财经》记者获悉,《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》(下称《规划》)已经多次修改,即将上报国务院批准。未来五年,中国将解决约3亿农村人口的饮水安全问题,其中2亿为新增人口,预计中央和地方政府投资规模将达1600亿元。
  在过去五年里,全国实际完成投资1053亿元,其中中央财政拨款590亿元,地方配套和群众自筹439亿元,社会融资24亿元,实际受益人数2.18亿(参见图表)。
  更大规模的投资将让数亿农民喝到安全放心水,但如果忽视农村饮水工程管理体制、运行机制的建设,这项工程将难以持续。
  
  调整内情
  目前,国家发改委、水利部、卫生部等部委正在会商、修改《规划》相关内容。该《规划》不久将上报国务院讨论。一位曾参与《规划》讨论的人士介绍说,最大的争议是新增农村饮水不安全人口数量以及投资总规模。
  2009年下半年,水利部和卫生部曾对全国农村饮水安全工程规划人口情况进行调查。在此前后,各地先后两次上报规划人口的调查数据,据了解,各地的汇总数据为2.2亿人,其中水质不达标涉及1.22亿人。
  2010年3月开始,三部委组织专家对各地数据进行严格审核,同时到各省抽查复核,最终确认全国约新增2亿农村人口,需纳入全国农村饮水安全工程规划。加上此前尚未完成的1亿人,全国共有3亿农村人口饮水安全问题亟待解决。在此人数基础上,编制了《规划》初稿。
  上一次的大规模调查复核是在2004年,当年国家发改委、水利部和卫生部三部委联合调查复核后,确定了全国共有3.23亿农村人口存在饮水安全问题。第二年,国家便启动了农村饮水安全工程。
  水利部农村水利司原司长冯广志回忆说,当时提出的目标是,到2020年解决3.2亿人的饮水安全问题,规划在国务院会议讨论时,国务院领导建议提前五年完成,体现以人为本的执政理念。在后来召开的十七届三中全会,再次将目标提前,由2015年完成提前至2013年。
  上述参与“规划”讨论的人士介绍说,“十二五”前两年解决存量部分,后三年主要解决增量部分――新增2亿人的饮水问题。
  存在饮水安全问题的人口剧增,主要由于农村水源条件、水质发生了变化,以及生活饮用水标准提高。同时,由于此前建设的饮水工程老化破损,使一些原本属于饮水安全的人群也被重新纳入规划中。
  冯广志介绍说,人口增加还与此前地方一些业务部门和乡镇不重视,导致漏报有关。2010年三部委核查时查出中部一省份少报了1000多万人。
  争议的另一焦点是投资规模。
  有业内专家估算,如果按照2010年全国平均人均投资511元测算,工程建设总投资将在1600亿元。按现行中央补助比例,东部33%、中部60%、西部80%,需中央投资1078亿元,每年平均需216亿元。
  部分省市认为,“十二五”期间民生工程建设任务重,如此之高的投资规模将难以完成。对于高寒、高海拔、偏远山区、牧区来说,工程施工难度大,现行补助标准偏低,这些地区反映更为强烈,要求增加补助标准的呼声甚高。
  据了解,规划起草人员共制定了高、中、低三套方案,最终的方案将在中央和地方各级财力状况间权衡,至于最终选择何种方案,尚未最后确定。
  
  保障难题
  和其他农村水利工程类似,农村饮水安全工程亦存在“重建设、轻管理,重投入、轻体制,有机器、无机制”的弊病。
  目前,全国农村人口的供水方式依旧落后,绝大多数农民仍以浅井、河湖水、池塘水、泉水、集雨工程等为水源,自建自用,属于典型的分散式供水。2005年国家正式启动农村饮水安全工程,推行集中式供水,但这些工程运转状况不一,其中一部分运转困难,供水点甚至早已废弃。
  大中城市郊区和人口较多的乡镇农民饮水问题解决得较好,主要采取城镇自来水管网延伸,利用其富余的供水能力为农民供水,这被认为是最好的模式。还有一种模式是城乡一体化,即统一一个管网或两三个自来水厂,这在山东、江苏等经济发达省份较多。
  在这些地方,农民喝水和城市一样,水价差不多,没有明显差距。不过,对于幅员辽阔的中西部省份而言,尤其是丘陵山区和欠发达地区、边远地区和少数民族地区一些贫困县和贫困乡村,分散供水、就地取水依然是当地的主要饮水方式。
  由于农村人口居住分散,地形条件和水源条件复杂,现有的农村饮水工程普遍规模偏小,全国52万个集中供水工程中,有九成日供水200吨以下。
  在业内人士看来,工程规模太小导致无法派出专业技术人员管理。由于水质监测需要一定专业知识,交由农民自主管理,往往难以保障。这也和城市的大规模集中供水、专业化管理运作完全不同。
  从山西省山阴县的集中供水站账本上可以看到,长达200多公里的工程管线,全年需运行维修费用20多万元,病区的孤寡老人、五保户、特困户每人每年免费供水6吨,这部分成本由水站自行消化。而水站所售水量达不到设计供水量的一半,管理运行资金缺口严重。
  自2005年开始,山阴县财政开始补贴这一工程运行,补贴水站资金缺口,并将每村设立的水站管理员工资列入财政预算。其中,2005年政府财政补贴9.5万元,2006年和2007年连续两年补贴13.4万元,自2008年起将补贴金额提高至每年26.52万元,而实际当年拨付为30万元,2009年实际拨付为33万元。
  该县水利局相关负责人表示,由于水改工程在全国也未有成熟的运营模式,长效机制尚未摸索建立,未来亦将依靠财政补贴,如果财政补贴断档,工程的运行链条也将断裂。
  山阴县水利局农水股股长樊海胜表示,“山阴县政府逐年补贴供水工程,在全省已是典型,这种情况在全国都比较少见,那么其他地区的水站严重亏损的情况更为堪忧,这直接影响到村民饮用安全水。”
  据一位水利部人士分析,“十一五”时期农村饮水安全工程总体效果不错,最大的难题在于后期的运行维护。自2010年以来,水利部门也从单一工程建设,转向建设、管理并重,以县为单位完善水厂的管理机构。
  但在“十二五”期间还需解决三个问题:
  第一,前期工程规模小,很多是单村供水或者小水厂,运营成本高,管理、维修缺乏专业人员;
  第二,要建立长效机制,“十二五”期间鼓励建设集中供水厂,跨村、乡镇建大水厂,集中净化、消毒,有益于保持水的质量;
  第三,运行管护,主要还是降低水厂运营成本,建立维护基金。目前电费占小水厂成本的三分之一,税费占6%,这两者就占总成本的40%,因此应该降低电价,减免税费。另外,由县财政出资,补贴集中供水厂。
  不过,多年来,农村饮水工程建设主要由政府兴建、管理。有业内人士提醒,要完善投入、决策、管理机制,避免“一窝蜂”地上项目,“运动式”投入。同时还可以借鉴韩、日等国提供农村公共产品的经验。
  在日本、韩国,这类民生工程由基层公共团体决策,交给农民组织实施,政府给予补贴。决策的主体是农民,而不是“包办一切”的政府,在工程投入决策上,很好地实现了“自上而下”与“自下而上”的结合。但是,鉴于中国农村现在农民自治组织不健全,村级组织运转不灵,日韩的方式亦很难照搬。


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