电价难解结

来源:用户上传      作者: 李纬娜 王奇华

　　中国水电产业正处在一个“开发主体市场化、上网电价仍计划”的畸形发展模式中。自2009年以来，多位主管部门高层数次建议，尽快推进水电电价市场化改革。
　　在2002年基本实现“厂网分离” 后，中国电力体制改革即戛然而止。当初制定的“主辅分离、输配分开、竞价上网”目标至今无法攻破。
　　国家发改委原副主任、国家能源局原局长张国宝曾明确表示，“如果这一问题不能得到很好解决，就一定会影响到水电的建设。”
　　当下，在各地方政府和各大发电集团的合力推动下，中国水电投资和建设飞跃发展。可水电电价的市场化改革仍是一潭死水，水电产业一端系着市场，一端连着计划。
　　国家能源局新能源和可再生能源司司长王骏在接受《财经》记者采访时指出，水电发展常常遭遇移民和环保问题，尤以移民问题居多。“只要出一点事，水电开发就有可能暂停。而在移民闹事的背后，却是电价不顺。”
　　至今，企业发电价格仍由发改委根据水电站建设成本和利润核算来审批决定，成本高的批给高电价，成本低的批给低电价。
　　在电力销售环节，电网公司则处于绝对垄断地位，是全部电力的唯一购买方和销售方，依靠发电企业上网电价和终端用户电费之间的价差实现赢利。
　　这样一来，发改委定价，电网公司压价，水电开发企业受此夹攻，话语权极小。于是，面对地方政府不断扩大的利益诉求，有“成本天花板”的水电开发企业不得不在移民和环保上下功夫，要么细抠成本，要么“偷工减料”。
　　事实上，移民和环保一直与水电产业相生相伴。在中国目前的体制下，却被计划的电价倒逼市场化的企业将压力顺势迁移，并逐渐扭曲、变形，这让水电产业仿如行走在一根随时会断裂的钢丝之上，战战兢兢，步履艰难。
　　王骏直言，电价形成机制不改革，电价不实现市场化，中国的水电大发展便是一条死路。
　　
　　扭曲的电价
　　“电网公司占据绝对主动，他们甚至可以直接调度到每台机组。”一位水电开发业主告诉《财经》记者，新建水电站投产前后，是电力市场营销人员最忙的时候，为得到更高电价，他们常常要请电网公司的人喝酒，给领导做工作。
　　目前，四川计划内电量的水电标杆电价为0.288元/千瓦时，超发电量部分最低被电网公司压至2分钱接收。对于一些大型水电项目，仍是一厂一价，在丰、平、枯等不同季节和峰、谷、平等不同时段实行分时上网电价政策，上浮或下浮的幅度在25％至60％之间。
　　但实际上，一位从事水电开发的民企负责人对《财经》记者描述，电网公司并没有完全按照核准电价执行，收购电价每度往往压低几分钱。
　　此种环境下，水电要想改善人为制造的低价困境，要么坐等“恩赐”，要么以个别项目、个别理由，想方设法做大成本，一分钱一厘钱地讨要电价。
　　但成本增加亦有“天花板”，国家发改委价格司规定，同一地区的水电上网电价必须低于火电上网电价。
　　知情人士告诉《财经》记者，由于水电电价总低于火电一两毛钱，所以大家都从紧控制水库移民和生态环境保护方面的支出，导致移民和环保事件频频发生。
　　二滩水电开发有限责任公司总经理陈云华直言，从企业角度，肯定想降低投资成本，但一旦投入减少，电价随之降低，若成本抬高，企业又不划算，且建造过程中电价仍是未知数，也不敢任意加大成本，“企业很矛盾”。
　　水电开发企业相关负责人亦坦承，由于缺乏主动权，一旦出现水库移民稳定和生态环境保护问题，项目业主宁愿坐等国家发改委提高相关水电站的上网电价，“涨多少价、干多少事”。若电价提涨幅度不够，则等待下次再提价，像“挤牙膏”一样慢慢来。
　　王骏直言，水电定价行政审批机制已使水电移民遗留问题越积越多，矛盾反复发作，也是水电工程移民安置和库区生态环境保护工作长期陷于困境的直接原因。
　　“水电开发成本高，而传导到下游的电价又被控制，这就是个死局。”王骏指出，电价改革势在必行。
　　国务院2003年批准的《电价改革方案》提供了电价改革的基本思路，首先对电网企业实行单独定价，然后放开对发电价格和用电价格的政府管制，让发电企业与电力用户直接进行电力交易，通过讨价还价最终形成市场价格。
　　王骏依此开出的“药方”是，区分面向电力资源配置的输电设施和面向用户供电的配电设施，划小电网企业财务核算单位，按照“合理成本加规定利润”规则，通过在同类企业之间进行资产量、输配电量和运营效率的横向比较，对各级电网企业分别实行单独定价，确定并公布其年度准许收入总量和相应的输配电所有路径的过网电价。
　　之后，按照用电户的电压等级和用电变压器容量，从高到低，逐级限期，规定由用电户与发电企业通过双边和多边直接交易，签订各类购电合同，自行确定电力、电量和电价。所签合同交付电力调度机构执行后，再由用户按国家规定向电网企业缴纳过网费。
　　这亦是英、美等电力发达国家的普遍做法――放开两头，只管中间，对电网单独定价。即不管上网电价和销售电价，将这两个价格交给市场决定，而只管住输配电价。通过核算电网的运营成本，由监管部门定出一个合理的输配电价标准。
　　业内人士指出，一旦上网电价放开，水电产业即可通过电力需求测算出自己的利润率，并依照预期收益率来计算和合理安排先期投入成本，“赢则上马，亏则放弃”，既有利于电力资源的优化配置，亦可为水电建设过程中的移民、环保环节提供充足资金保障，有效避免了地方政府“敲竹杠”。
　　
　　看不到曙光
　　行政审批电价这个死结若能被解开，移民困扰也将迎刃而解。
　　王骏指出，形成市场化电价定价机制后，可以取消销售电价中包含的各类附加收费，诸如三峡基金及南水北调重大水利工程建设基金、农网还贷资金、水库移民后期扶持资金、可再生能源电价附加等，然后将上述所需资金来源全部转为征收环境影响税，实现“多排放多收税，少排放少收税，不排放不收税”。
　　对待老水电站的水库移民遗留问题，则可以由项目业主和省级地方政府一起，以电价实行市场机制为基础条件，按项目重新建立责任制，让每个发电企业自始至终对其拥有的所有水电项目的水库移民工作负责，以自己经济效益好的项目支援自己经济效益差的项目，“以丰济欠，以赢补亏”。
　　但是，“对于电力体制改革，我却越来越看不到曙光了。”2003年《电价改革方案》的执笔人对《财经》记者说，厂网分开后，电力体制改革的核心任务――电价市场化形成机制的改革一直止步不前。
　　“改革初期比较天真，以为拆拆分分就可以，实际上根本达不到竞争和改革的目的。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强对《财经》记者评价。
　　2004年底，当时的电力改革领导小组曾拟定《电力主辅分离改革实施意见》提交至国家发改委，发改委随后将第一份成形的主辅分离改革方案上报决策层。然而，就在方案出台前夕，“电荒”开始蔓延中国并持续达两年之久，该方案被迫流产。
　　2007年，由国资委主导的《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》再次上交，提出将电力设计、送变电施工等从电网公司划分出去。这一方案在各大部委间达成一致，随后提交至国务院。
　　岂料第二年南方遭遇雪灾，消息人士称，两大电网公司紧急向国务院递交报告，称电力设计、施工、修造等电建企业与电网关系紧密，不应作为辅业剥离，否则面临突发情况将无法高效抢险，影响到国家正常的电力建设和维护。高层对此批示“进一步论证”。
　　国家发改委亦在2007年和2008年两度就输配电价发文，公布的却是2006年和2007年各省份的输配电价标准，时间上的滞后和可操作性的缺失使得这两个文件从未得以实施。
　　而国务院在2007年批准试点的《节能发电调度办法》，也因没有改变按发电成本定价的模式，至今无法推行。
　　多位电力专家表示，如果电力体制改革不触及价格，国家发改委仍不放开上网电价，其他任何类型的改革无异于隔靴搔痒。“没有市场化的电力价格，电力体制改革只会在畸形中发展。”
　　2010年底，国家发改委价格司曾提出一份《水电价格形成机制改革研究》，下发地方能源主管部门和相关电力企业征求意见。知情人士介绍，该份文件将水电价格再次定位在“行政审批”“成本加成”“高成本高电价”“低成本低电价”的逆竞争机制旧轨道上，始终在为维持成本审批定价方式寻找依据。不过，因争议过大，该方案已被暂时搁置。
　　“我满怀信心地一步步推进改革，可只要碰到价格就全都要搞行政，为什么这个问题我们要一再讨论、辩论、争论，为什么业内提出上百条建议意见，一条意见也不采纳？”前述执笔人说。
　　这位人士指出，电力体制市场化改革和运作，是真正承担起水电战略性大发展的必要条件，推动改革的力量不在企业、不在地方，而在中央政府、在国家行政机关。若不摒弃价格管制，“水电发展就是一个死结，已经完蛋了。”

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