立法社会救助
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作者: 张艳玲
中国超过1亿人需要不同类型的社会救助，但目前投入总体不足，且政出多门，不能形成合力，亟须从立法层次予以规范
目前中国以最低生活保障制度为核心的社会救助体系已逐步建立。关键问题是投入总体不足，预算难以制度化、规范化
随着《社会救助法》进入立法程序，涉及中国1亿多人的社会救助，将获得稳定而持续的财政保障。
8月15日晚，国务院法制办全文公布了《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），向社会公开征求意见。这是中国首次为构建社会救助体系立法。
所谓“社会救助”，是指政府和社会对不能自食其力的公民给予的物质帮助和服务。中国的社会救助体系，以城乡居民低保为核心，还包括医疗救助、教育救助等专项救助、自然灾害救助、临时救助、流浪乞讨人员救助等。在中国，目前有超过1亿人需要不同类型的社会救助。
但目前，各级财政的社会救助投入总体不足，预算投入不能制度化、规范化，一些地方有限的投入还不能有效使用。加上社会救助投入部门分割，政出多门，不能形成合力。这些都亟须从立法层次予以规范。
此次公布的“征求意见稿”，对社会救助的基本原则、资金保障、救助标准以及法律责任等都有所规范，其中最为引人注目的是各级财政对社会救助投入的条款。
“征求意见稿”明确提出，“地方各级政府”应把社会救助所需资金“列入财政预算，专项管理，专款专用”。但对于中央财政如何投入，缺乏明确规定，只是在第九条中笼统表述“对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助”。
由于“征求意见稿”未能明确中央和地方在社会救助投入上的分担比例，加上对社会救助管理体制的部门分割也没有作出具有突破性的制度安排，公共政策学者普遍认为，该法有助于强化社会救助的投入，但对整个社会救助体系的完善意义有限。
据《财经》记者了解，此次征求意见至9月8日结束。按照立法程序，征求意见稿进一步修改完善后，形成《社会救助法（草案）》，经国务院常务会议审议通过后才能正式作为立法议案提交全国人大常委会审议。该法律的出台显然还有待时日。
救助对象过亿
“征求意见稿”明确指出，各级政府、企事业单位、社会团体、慈善机构、家庭和个人等均可作为中国社会救助的主体。但从国际经验看，各级政府无疑是社会救助责无旁贷的埋单人和责任人。
中国目前究竟有多少人需要社会救助？据民政部统计，截至2007年底，全国农村贫困人口存量为4320万人，城市低保对象稳定在2271万人；此外，每年还有大约3000多万灾民。由此，民政部低保司官员坦言，目前纳入社会救助体系的人数超出1.3亿人，获得经常性救助的有5000多万人。
全国超1亿人的救助对象，主要分布在城市和农村两大部分。其中，城市的社会救助体系相对健全。1998年国有企业改革后，大量的城镇下岗职工大多被纳入城市低保体系。近年来城市低保对象基本稳定在2000万人以上。
民政部副部长姜力8月15日在新闻发布会上介绍，截至2008年6月，全国共有2268万城镇居民享有最低生活保障。从全国平均看，城市低保的标准为每人每月208元，目前基本实现了“应保尽保”。
但是，除了纳入城市低保的人口，城市还有一些低收入人口需要医疗等专项救助和临时救助。同时，全国还有15万未成年流浪乞讨人员，也需要给予必要的救助。
在农村，应纳入社会救助体系的人口更多。据民政部低保司提供的材料，截至2007年底，全国农村低保对象已达3451.9万人。但专家指出这并非中国农村救助对象的全部，甚至可能不足应救助农村人口的一半。
这是因为，上述低保人数统计并不包括570多万农村“五保户”（所谓保吃、穿、住、医、葬等五项，实际上高于低保标准）。此外，农村还有40％以上的“五保户”没有纳入救助体系。这意味着，中国需要救助的“五保户”可能高达1000多万人。
同样，上述农村低保统计也不包括现有的农村“贫困人口”。据国务院扶贫办统计，截至2007年底，中国的“绝对贫困人口”还有1479万。如果把贫困线提高至年人均收入1067元，中国的贫困人口还要增加2841万。而如果按世界银行“每天人均1美元”的贫困线计算，中国的贫困人口可能超过1亿人。
重在“财政保障”
近年来，中国社会救助体系进步明显。1997年9月，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市最低生活保障制度从此建立。2007年，国务院又出台了《关于在全国建立和完善农村最低生活保障制度的意见》，农村低保制度正式“破题”。
至此，中国在城乡已初步建立低保制度的框架。2007年，中国各级政府对城市低保的投入为275亿元，其中中央财政投入160亿元。另据2008年中央财政预算方案，中央财政用于农村低保的投入为90亿元。
目前中国以最低生活保障制度为核心，包括农村“五保户”供养、低收入家庭专项救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等的社会救助体系已逐步建立。关键问题是投入总体不足，预算难以制度化、规范化。
但是，中国享有经常性救助的人群只有5000多万，不足中国总人口的4％。中国社会救助投入却远低于国际平均水平。据民政部门统计，2001至2004年，中国的社会救助投入占各级财政支出的比例均不足1％，占当年GDP的比例不足0.2％，是世界上该项投入比例最低的国家之一。
同时，在一些地方，受经济发展水平的制约，加上财政支出结构不合理，地方政府并未把社会救助经费纳入当年财政预算。有的地方即使列入预算，实际执行中投入的缺口也较大，救助投入也缺乏法律的“硬约束”。
财政投入偏少，结果就是社会救助标准偏低。以农村低保为例，截至2007年底，中国各级政府农村低保资金共计投入104.1亿元，平均标准为每人每年840元，实际上人均每月只有37元，同时，主责此事的民政部低保司也坦承，农村低保还未实现“应保尽保”。
正基于此，此次“征求意见稿”明确，社会救助制度的原则是“与经济社会发展水平相适应”、“与其他社会保障制度相衔接”、“保障基本生活”，同时“鼓励劳动自救”。这显然是一个基于现实财力的制度安排。
“征求意见稿”第九条指出，“社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用；对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助。”
这意味着中央财政对社会救助只承担“适当补助”责任。
记者采访中，一些专家就认为，在中国现有体制下，中央政府应该承担更多的社会救助投入。而民政部官员则认为，目前社会救助的要害就在于财政投入总体偏少，不敷所需。
有学者指出，各级政府是社会救助的责任主体，必须逐步加大财政的投入，并建立科学合理的财政投入机制。对于经常性救助项目，财政应当确定一个相对合理的投入比例，实行刚性约束。对于临时性救助项目，应结合各类突发事件应急方案，及时安排。
更重要的是，除了各级地方财政投入的法律保障，中央财政投入也需要必要的法律约束，来调动各级地方政府的积极性。
“九龙治水”之忧
除了投入不足，中国的社会救助还存在多头管理、资金分割的弊端。虽然目前各地政府也试图对社会救助实行统一领导，如建立社会救助工作委员会等，但实践中多头管理、条块分割、资源分散、效率低下等问题依然存在。
民政部资料显示，社会救助管理部门分割主要表现为：各有关政府部门根据职能分别设立机构和配备人员，分别开展相应的社会救助。“谁出政策谁做事，谁募集资金谁使用”，既没有做到“筹集和支出分离”，也没有公开收支详情，接受社会监督。
南开大学社会工作与社会政策系讲师郑飞北博士对《财经》记者指出，目前，农村老年人救助和优抚救济属民政部门负责，司法救助由司法部门负责，教育救助则由教育部承担，一些临时救助如对流浪乞讨人员救助还有公安部门在做。这种“九龙治水”体制使社会救助难以形成合力。
同时，承担救助责任的各个部门之间也缺乏经常化、制度化的沟通协调机制，相关的救助政策衔接不够、信息沟通不灵、标准难以统一、针对性不强以及申请程序复杂等问题，妨碍了社会救助取得实效。
民政部门当然期望通过立法一举解决上述问题，但也认识到，在当前政府体制约束下并不可能。此次“征求意见稿”第六条规定：“国务院民政部门主管全国的社会救助工作，财政、教育、卫生、住房和城乡建设等部门在各自职责范围内管理相应的社会救助工作。”
对此，郑飞北博士认为，“征求意见稿”明确了民政部门是社会救助的主管部门，这将有利于明确社会救助的行政责任，具有积极意义。但“征求意见稿”对其他部门的专项救助如何与民政部门协调、衔接等问题依然回避，这凸现了在当代中国制定一个良好的社会政策的困难。
如何“瞄准”受助对象，一直是社会救助的难点。社会学者认为，社会救助服务的提供，首先取决于救助对象的准确定位。但上述部门分割、多头管理，事实上使得各类救助资金很难“瞄准”救助对象，降低了资金使用效率。
学者分析称，目前中国每年新增劳动力1000万左右，这些人并非全都能就业。与此同时，中国“零就业”家庭大范围存在。加上社会保险体系覆盖面低，随着社会老龄化的加速，社会救助的压力日渐凸显。
学者指出，要真正理顺中国的社会救助体制，做到救助的“应保尽保”，就应该加快行政管理体制改革，理顺政府部门的关系，整合社会救助的职能。同时按照相对客观的标准去测算救助的财政投入，由中央和地方共同谈判，以确定一个更合理的分担比例。■
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