突破“九龙治水”瓶颈
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作者: 吕忠梅
水问题的解决，首先是国家管理体制的改变，应该彻底打破过去的部门和地域条块分割的管理，建立起流域管理、集中管理的体制
当下的中国，各种环境污染事件频频曝光，不断见诸媒体。但白洋淀污染事件仍然令人震惊，其中暴露出来的深层次体制与制度问题更是值得反思。
白洋淀污染的根本原因是管理体制问题，也就是我们通常讲的“九龙治水”现状并没有得到根本性改变：条块分割，地域分割；政出多门，重复管理；各部门都对水有一定的管理权限，但相互之间缺乏协调和衔接的机制。实际上是有权无责，有利益时相互争夺，有责任时相互推诿。这其实是一种严重违背水的自然属性的管理体制，不仅效率低下，而且无助于水体的合理开发利用和保护。
中国早在上个世纪80年代中期就出台了《水污染防治法》，确定了水污染防治的区域管理模式。但是，从20世纪80代至今，中国出现了淮河全流域污染、滇池污染等众多流域湖泊的污染事件。这些事件以沉重的代价揭示，水污染控制的区域管理体制因不符合水的生态规律，其管理效率与效能是难以实现法律设定的目标的。区域管理无法解决流域的上下游、左右岸、岸上与水体等各种利益的协调问题，最终会使下游成为直接纳污场。
白洋淀污染是多年的积累造成的后果。作为一个汇水区域，白洋淀污染与上游、与方方面面的开发利用以及排污都是有关系的。造成今天的局面绝非一日之寒，是历史的欠债。解决这个问题，仅通过对几个官员的行政免职（问责）并不能起到作用，至少作用是有限的。
水问题的解决，首先是国家管理体制的改变，应该彻底打破过去的部门和地域条块分割的管理，建立起流域管理、集中管理的体制。这也是国际上的成功经验，许多国家在水问题上都走过了分散管理――公权力激烈竞争――公共利益受损的弯路，在付出惨重的代价后，选择了流域管理和集中管理的模式。现在有不少国家正在进行的水法改革，也是朝着流域控制的方向发展，将水资源的开发利用、水污染防治、水生态安全保护等纳入一体化轨道。
中国很早就成立了流域机构，但它的性质是作为水利部派出的一个科技咨询机构，基本上没有行政管理权，行政功能很弱。直到国家制定《防洪法》，以及2002年修订《水法》，才对流域机构的行政权做出了一些规定。《水法》规定了流域管理与区域管理并重的体制，赋予了流域机构八个方面的权力，但是具体操作还有一定的问题。最近一次的《水污染防治法》修改，也对流域污染控制问题做出了一些规定；但总体看，只能说注意到了流域层次的问题，离真正设立流域控制体制与制度体系还有很大的距离。
要解决水污染，环保部门的严格执法也非常关键。如果能够将《水污染防治法》已经规定的各项制度真正执行到位，一些污染是可以得到控制的。
但现在问题是环保部门受制于地方政府，地方的环保部门非常为难，环保局长也特别难当。因为要严格执法，有些工厂就得关掉，地方经济的发展就会受到影响，环保局长就会受到不围绕中心工作、没有“大局”意识的指责，甚至连局长的位置也坐不住。
因此，不仅要改革对地方政府政绩的考核指标体系，还必须改革环境保护系统的管理体制，实行至上而下的垂直管理。环保执法，必然会和地方经济发展发生冲突，在这个问题上地方利益与公共利益、眼前利益与长远利益的矛盾是不可避免的，所以必须让环保部门与地方政府有一定的距离，具有相对独立性。
还有一个更深层次的问题是水权。水具有多种功能，可以分为生活水、生产水、生态水；各类水中又都有多种用途，如生产水就包括农业、工业、交通、发电等等。在各种用途中，有些又是有冲突的。这就需要通过物权立法的形式，确定主体对于水的各种权利，并且将各种用水顺序确定下来，对与用水有关的权利边界进行划定。在我国，《水法》已经宣告了一切水资源归国家所有，确立了水资源有偿使用制度，为在我国建立水权制度奠定了基础，但离水权制度的健全还有很大距离。
没有水权制度，就很难解决水污染治理的市场化问题。现在我们国家所有的污水处理厂都是亏损的，原因在于污水处理完全采取财政负担方式，并未引入市场机制。对于企业来说，自己建污水处理站（厂）肯定只有投入没有产出，它不愿意，而且有可能重复建设，效率很低。建立集中处理厂成本可以降低，政府也有责任建设，但污水处理厂的运行费用是需要由污染者负担的，这样就必须要引入市场机制，确立合理的水价，将污水处理费用摊入水费、还要对污水处理厂进行市场化经营。但现在这些都远远没有达到，市场机制的缺乏，对于水的合理利用及污染控制，都会带来负面影响。
在国外，环保产业十分发达，污水处理厂也能盈利。他们对水首先实行清、污分流，实行中水循环，有些水经过简单处理就可以用，由使用人以低价向污水处理厂购买。比如洗车场就不需要最清洁的水；还有雨水不需要处理，通过管道简单集中一下就可以再利用，不需要投入巨大的成本。
但做到这一点是需要条件的，如城市的管网建设必须要达到清污分流，生活污水、工业污水、一般的雨水的排放必须分开，否则，水的循环使用难以实现。这也说明，整个水污染治理和水资源保护是一个综合性的生态工程，不是一个企业、某一方面可以单独解决的。
从国际经验看，一条河流从污染治理到基本恢复生态功能，至少需要50年。像白洋淀这样的水域，长期接纳污水，已经完全失去了自净功能。且不说现在治理的可能性尚需要技术专家论证，即使在技术上有治理的方案，要完成治理，不仅是时间上不能指望一朝一夕，而且其投入是污染者所获得的利益的成百上千倍亦不足为奇。“污染容易治理难”的规律不可逾越，教训是非常深刻的。
亡羊补牢，时不我待。否则，很难避免白洋淀的悲剧再现。
作者为中南财经政法大学法学院教授、武汉大学环境法博士生导师，中国法学会环境资源法研究会副会长
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