低碳经济背景下政府绩效审计探讨
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作者: 杨冬 宋良荣
一、低碳经济背景及低碳审计的国外经验借鉴
气候变化是一个重大的国际问题，它涉及能源利用的数量与结构以及经济发展方式，对全球发展的影响深远。如今气候的不断恶化给全球的经济社会发展敲响了警钟，因此扭转全球变暖的趋势，创造可持续发展的环境，逐渐成为世界各国的共识，保护环境越来越被全球所重视。发展低碳经济，采取温室气体低排放措施以减缓气候的变化也成为了全球共同努力的目标。2009年12月7日到18 日，《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次，会议在丹麦首都哥本哈根召开。超过85个国家元首或政府首脑、192个国家的环境部长出席了此次会议。在此次会议上签订的《哥本哈根协议》是继《京都议定书》到期后，应对未来气候变化的全球行动签署的新的协议，代表了世界各国为合作对抗气候变化所做出的努力。
低碳经济概念的首次提出是在英国2003年发布的《我们未来的能源――创建低碳经济》白皮书中。低碳经济是指实现温室气体低排放的同时兼顾经济的稳定增长。英国作为发展低碳经济较早的国家，在低碳审计方面的发展相对较为完善。英国环境审计委员会2009年的工作报告中，明确了低碳审计的动因、目标与内容，形成了一个完整的低碳审计框架。
我国在经济稳步发展的同时也越来越重视环境保护的问题，早在2005 年我国政府就相继出台了《可再生能源法》、《节约能源法》、《节能中长期专项规划》、《关于加快发展循环经济的若干意见》、《关于加强节能工作的决定》、《气候变化国家评估报告》、《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书、《循环经济促进法》等重要文件，把应对气候变化目标纳入“十二五”规划中，同时，制定了相关的低碳政策措施，包括中央、地方各部门、企业层层分解落实节能减排指标，实行目标责任制；通过信贷、土地两方面的控制来提高环评标准；加大财税工具的支持；推动循环经济和低碳经济示范园区的规划建设等。
二、低碳经济背景下政府绩效审计的目标
明确政府绩效审计的目标是开展政府绩效评价的基础。根据低碳经济的要求，政府绩效审计的总体目标是通过政府的绩效审计监督，促进低碳政策的实施和低碳技术合理有效的应用，以达到低排放、低能耗、低污染的目的，保证经济社会健康的发展，促进可持续发展。
一般来说，绩效审计的目标围绕所谓的“3E”审计，即经济性、效率性、效果性来确定的。经济性是指对一项活动在保证其质量的前提下，将其资源消耗的成本降到最低。低碳经济建设下政府绩效审计的经济性目标主要是指政府是否合理控制低碳项目或产品的财政支出和相关的审计费用。效率性是指投入资源和产出成果之间的对比关系，在保证质量的前提下，以最小的资源消耗得到最大的产出。就现阶段低碳经济建设而言，其效率性目标主要是指保证低碳项目或产品的财政资金的投入产出比例，确保低碳项目实施过程的真实有效以及找出低碳行为低效率的原因。效果性目标强调的是实际效果与预期目标之间的关系，追求效果的最优化。也就是说，低碳经济建设的政府绩效审计的效果性目标与政府低碳经济建设的目标是联系在一起的，主要有低碳政策的实施是否有效果；政府对于低碳的财税减免是否有效；低碳项目或产品是否达到的低排放、低能耗、低污染的目标；中央、地方政府和相关部门是否履行低碳责任；低碳财税减免政策是否合理有效；公众对低碳经济建设是否满意等。
三、低碳经济背景下政府绩效审计的内容
（一）完善政府绩效审计的制度规范 首先，需要加快低碳经济建设的政府绩效管理的法制化建设步伐，在相关法律中增加绩效管理的条款。我国从2005年开始就陆续出台了《可再生能源法》、《节约能源法》等相关法律和文件。这些法律和文件虽然可以成为低碳审计理论与实践的依据，但尚不完善，低碳审计没有足够的依据可循。因此，必须完善低碳审计法律体系，加强低碳审计的法律地位，增加政府绩效管理的约束力。其次，建立政府在低碳绩效审计方面的评价原则和评价指标体系，完善绩效评价标准体系。现阶段，政府的低碳绩效审计没有完善的标准可遵循，因而影响了政府绩效审计的效果。完善的政府绩效评价标准体系是保证低碳经济建设效果的关键。最后，制定政府相关机构和人员在绩效管理中的工作制度与规范，明确职责和分工。
（二）建设政府绩效审计监督取向 在进行低碳经济建设时，政府的绩效审计应该考虑环境的因素，把环境审计与政府绩效审计结合起来。要遵循科学性、实用性、可操作性、统一性、灵活性、完整性原则、符合长期利益原则和动态完善原则。
（1）低碳政策制定和执行情况审计。低碳政策的制定情况的审计主要有低碳政策、法规、制度的制定是否科学，是否符合低碳经济建设的目标；相关的政策规定是否合理，如审查相关低碳产品的标准制定是否合理，审查选择的交通工具，材料，设备等是否符合低碳的要求等。低碳政策的执行情况审计主要有低碳政策在执行过程中是否与原有的目标有分叉；审查相关的政策是否具有可行性；审查相关政策法规执行的效果，如审查被审计单位在节电，节水等方面的措施是否得力，成效是否显著，审查低碳经济发展中，公众对环境的满意度，以考察相关政策实施产生的效果等。从中发现低碳经济建设中存在的问题，并予以反馈，促进政策的修订和管理，提高低碳经济的政策法规实行的效果。
（2）低碳项目财政资金的审计监督。低碳经济的建设需要政府的主导。目前，我国低碳经济的发展体系尚未成型，因此，在现有阶段发展低碳经济，政府的低碳政策多为财政支持，财政补贴政策，比如，税收减免，信贷贴息；这些多为直接的资金支持。因此，审查政府为低碳经济建设所投入的财政资金的真实性、合法性、效益性，是政府绩效所需审计的范围。第一、政府部门财政预算方面的审计。一是财政预算的编制是否符合低碳经济建设的要求。二是财政预算中用于低碳项目或产品部分资金的比率。三是财政预算编制的环节是否符合低碳的要求。第二、政府为促进低碳经济发展的资金运用情况的审计。一是审查资金是否是为低碳项目或产品而划拨。这里主要是审查低碳项目或产品与低碳经济建设目标的是否符合。二是审查资金运用是否真实。审查用于低碳经济建设的资金是否真实到位，是否存在挪用等现象。可以使用资金到位率等反应资金是否足额到位的效率性指标。三是资金的使用效果。审查投入了资金的低碳项目或产品是否达到了预期的效果。可使用资金的成本效益比这一比率。四是用于政府低碳项目或产品审计费用是否合理。可以使用审计费用占政府在低碳经济建设中投入资金的比率这一指标，用以审查其资金运用是否经济合理。
（3）低碳项目或产品的审计认证。欧美一些国家主要通过税收激励政策来发展低碳经济，通过税收鼓励环保、高效、节能的车辆、使用节能设备、采取节能措施、进行低碳技术开发等。而对这些低碳项目或产品进行税收减免的前提是存在低碳的产品，或开展了相关的低碳项目，存在低碳经济行为与交易。因此，审计人员必须对这些低碳项目或产品进行认证，主要包括是否是低碳产品、低碳产品是否达到相关标准、是否发生了低碳行为与交易等。
四、低碳经济背景下政府绩效审计方法的理性选择
（一）审阅法 审阅法是指审阅与被审计事项相关的内外部文件资料，从中获取有关信息。审阅法是政府绩效审计中最基本的方法，在审计过程中的每个阶段都有广泛的应用。审阅相关的文件资料，有助于审计人员掌握大量有用的信息，有助于审计人员进行下一步的深入分析。在低碳经济建设中，政府绩效审计可采用审阅法审阅相关文件，比如，审阅相关的财务收支计划来审查低碳项目资金的运用情况等。
（二）调查法 调查法是采用特定的调查形式，从特定的群体中采用获取信息的方法。调查法获取的信息方式往往是非交互的，可用于收集题材广泛的数据资料。。具体来讲， 调查法可以分为全面调查、抽样调查、问卷调查、网上调查、自行调查、委托调查等。就低碳经济建设的政府绩效审计而言，主要可采用问卷调查法和抽样调查法，并且可以充分发挥网络等电子传媒的作用。
（三）案例分析法 案例分析法是对抽样调查法的补充。抽样调查法通过从总体中选取一定量的样本，根据对选取样本的调查情况推断总体的情况，获取有关被审计事项的信息。因此，为了获取更多的深层次的信息，可以通过案例研究的方法对抽样调查的方法进行补充。通过对特定案例的分析，将一般统计数据与深入的案例研究相结合，使审计人员获取充分的推断信息，从中得出比较准确的审计结论。我国在几个地区建立了低碳经济发展的试点，如：昆山低碳示范经济园区等，针对这些试点，可以作为案例，审查其低碳经济发展的情况，从而得出有效的审计结论。
（四）走访观察法 走访观察法师审计人员根据现有资料的缺陷，需要进一步验证其可靠性，而从外部获取信息的一种方法。在政府绩效审计中，审计人员如没有现成的资料可供利用或者需要进一步验证相关资料的可靠性，就需要从另外的途径来获取信息。实地观察法可以使审计人员从被审计事项发生的现场获取第一手资料。低碳经济建设中，审计人员可以通过走访观察相关的部门单位来审查其低碳经济建设的效果。
（五）统计分析法 统计分析是绩效审计中用来了解状况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，经常用统计分析的方法，分析其中各因素的影响、确定其中的因果关系或者找出存在的差距及原因。它以定量分析的形式提供证据，具有客观、准确的特征。获得数据资料的途径可以是检查被审计单位的文件以及政府部门公布的数据、文献检索等。
实施政府绩效审计需要灵活的选择和应用各种方法。以上五种方法可视低碳经济建设下的政府绩效审计的目标选择一种或几种交叉使用。
参考文献：
［1］耿建新、牛红军：《关于制定我国政府环境审计准则的建议和设想》，《审计研究》2007年第4期。
［2］庄贵阳：《中国经济低碳发展的途径与潜力分析》，《国际技术经济研究》2005年第3期。
（编辑 园 健）
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